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El Dorado, pero para unos pocos

El declarado objetivo de la coalición anglo-estadounidense de hacer de Irak una democracia próspera –entendiendo por tal un paraíso del libre mercado– se concreta actualmente en la realización de grandes negocios para un puñado de empresas multinacionales que financiaron la campaña presidencial de George W. Bush. Las condiciones de los contratos no siempre son compatibles con el derecho internacional, ni siquiera con la legalidad empresarial en Estados Unidos y Gran Bretaña.

"Un sueño capitalista". Así describía en septiembre de 2003 el semanario británico The Economist las nuevas estructuras económicas organizadas en Irak por la Autoridad Provisoria de la Coalición (CPA) 1. Una serie de decretos con la firma del procónsul estadounidense Paul Bremer había transformado radicalmente el sistema económico iraquí: los impuestos quedaban limitados a un máximo del 15%; se suprimían las tasas de importación (y se las reemplazaba por un aporte del 5% destinado a la reconstrucción); se reestructuraba completamente el sistema financiero y monetario; se preparaba la privatización de unas 200 empresas estatales. En síntesis, luego de cuatro décadas de dirigismo, el país parecía de pronto destinado a convertirse en una amplia zona de librecambio.

Donald Rumsfeld justificaba ese violento tratamiento con una lógica algo binaria. Para el secretario de Defensa estadounidense, gran organizador de la tarea de "reconstrucción", "las economías de mercado se verán favorecidas, y no los sistemas de mando estalinistas" 2.

La reforma más controvertida tenía que ver con la reglamentación -o más exactamente con la no reglamentación- de las inversiones extranjeras. En efecto, el decreto número 39, del 19-9-03, abría todo el país -salvo el sector de recursos naturales- a las inversiones foráneas. Para establecerse en Irak, las empresas llegadas de otras latitudes no necesitaban autorización previa, ni contar con socios locales. Tampoco estaban obligadas a reinvertir sus ganancias. Ese decreto, que no preveía ningún organismo o mecanismo de control de las inversiones extranjeras, establecía reglas aun más liberales que las vigentes en Estados Unidos o en el Reino Unido, donde numerosos sectores, como el del armamento o el de los medios de comunicación, no están abiertos a la competencia extranjera. Por otra parte, en materia de exportación de los beneficios, se superaban incluso las recomendaciones del Banco Mundial 3.

Es decir que las empresas multinacionales habían obtenido todo lo que deseaban, o casi. No obstante, algunos insatisfechos consideraban que esas reformas no eran suficientemente audaces. Robert Barro, por ejemplo, célebre economista de Harvard que, a la vez que se alegraba por la "nobleza" de las reformas basadas "en el derecho y en la propiedad privada", lamentaba que la industria petrolera fuera considerada como una "riqueza común" y por ello sustraída al apetito de los inversores extranjeros 4. A su vez, una gran firma de abogados lamentaba que "la contabilidad de las empresas iraquíes deba ser llevada en idioma árabe" 5.

A pesar de esas reservas, el mundo de los negocios se mostraba eufórico. Los montos evocados en los contratos de reconstrucción eran colosales; el potencial del país, segundo productor de petróleo del mundo, gigantesco. Se hablaba de contratos del siglo, de fiebre del oro, de un El Dorado de la libre empresa. Irak iba a convertirse en el primer "tigre" islámico, y a servir de vitrina y de modelo a todo el mundo musulmán.

Sin embargo no era para nada seguro que esas reformas fueran legales o que pudieran sobrevivir a la recuperación de la soberanía iraquí. En efecto, numerosos especialistas, basándose en la Convención de La Haya (1907) y en la Convención de Ginebra (1949), afirmaron que una potencia ocupante no tiene derecho a realizar ese tipo de "reformas" 6. Pero tales consideraciones no inquietaron demasiado a los dirigentes estadounidenses. Cuando un periodista interrogó al presidente George W. Bush sobre la compatibilidad de las decisiones de Washington con el derecho internacional, el mandatario respondió con suficiencia: "¿El derecho internacional? ¡Voy a tener que llamar a mi abogado!" 7.

En otros sitios esas cuestiones eran tomadas más en serio. Algunas indiscreciones publicadas por la prensa británica revelaban, por ejemplo, que ya el 26-3-03 el fiscal general Lord Goldsmith había informado al primer ministro Anthony Blair que "la realización de importantes reformas estructurales era contraria al derecho internacional" 8. El principal consejero jurídico del gobierno británico se basaba en el artículo 43 de la Convención de La Haya, según el cual "dado que la autoridad del poder legal pasó de hecho al ocupante, éste deberá tomar todas las medidas que de él dependan para restablecer y garantizar lo más posible el orden y la vida pública, respetando las leyes en vigor en el país, salvo en caso de absoluto impedimento".

Impunidad para los fraudes

Sin embargo, tras la caída del régimen de Saddam Hussein ocurrió lo contrario. Lejos de garantizar un restablecimiento del orden, la autoridad provisoria adoptó una política prescindente ante los saqueos y la inseguridad. A la vez, desplegó una considerable energía para imponer nuevas leyes con el objeto de modificar radicalmente todo lo existente. Sin embargo, la cuestión del futuro económico de Irak -mal planteada y peor implementada- había sido largamente meditada. El ex secretario del Tesoro estadounidense, Paul O'Neill, reveló que en los primeros días de la administración del presidente George W. Bush, es decir varios meses antes de los atentados del 11 de septiembre de 2001, ya se había ideado una estrategia para capturar los contratos petroleros en Irak 9.

Varios de los principales miembros de la administración (entre ellos el propio Presidente, el vicepresidente Richard Cheney y la consejera en política exterior Condoleezza Rice), todos ellos veteranos de la industria petrolera, codiciaban los recursos de un país potencialmente rico pero postrado por el efecto conjugado de una espantosa dictadura, tres guerras y doce años de sanciones internacionales. Hubo pues acuerdo en pensar que un Irak "liberado" recibiría encantado a sus "liberadores".

Pero la pacificación de Irak resultó mucho más difícil de lo previsto. En el otoño de 2003 numerosas iniciativas inducían a pensar que, luego de dos años de fuerte unilateralismo, Estados Unidos intentaba incluirse nuevamente en el marco de la comunidad internacional. El 16-10-03 Washington obtuvo en Naciones Unidas un voto unánime a la resolución 1511, que legitimó su presencia en Irak. El 23 y 24 de ese mes se realizó en Madrid -a iniciativa de Estados Unidos, aunque con el patrocinio de la ONU- una conferencia de donantes, de la que participaron setenta y tres países, veinte organizaciones internacionales y trece organizaciones no gubernamentales.

Al término de esa conferencia, calificada por los estadounidenses como un "enorme éxito", se habían reunido 33.000 millones de dólares en contribuciones. Se trata en realidad de una extraña e imprecisa mezcla de préstamos, donaciones y subvenciones (a menudo ligados a la obtención de contratos para las empresas nacionales), junto a aportes bilaterales y multilaterales de numerosos países que condicionaban su ayuda a la pacificación de Irak y a la adopción de un calendario de transición. En síntesis, lo obtenido estaba lejos de la suma considerada necesaria por el Banco Mundial para volver a poner en marcha la economía iraquí (56.000 millones de dólares en cuatro años), pero Estados Unidos podía al menos jactarse del apoyo de la "comunidad internacional".

Pocos días después, el Congreso estadounidense aprobaba una partida presupuestaria de 87.000 millones de dólares para financiar las guerras de Irak y de Afganistán. La nada despreciable suma de 18.600 millones de dólares quedaba destinada específicamente a los contratos militares y de reconstrucción en Irak. Por presión de la Casa Blanca se rechazó una enmienda que preveía severas sanciones para quienes cometieran fraudes en esos contratos públicos. El senador demócrata por Illinois Richard Durbin, que acababa de subrayar "los excelentes contactos políticos" que tenían las empresas que se quedaron con la mayoría de los contratos, no ocultó su asombro: "No entiendo por qué deberíamos oponernos a procesar a quienes estafen al gobierno y a los contribuyentes estadounidenses en tiempos de guerra".

La sangre derramada

El 5 de diciembre de 2003 el presidente George W. Bush anunció que James Baker -secretario de Estado durante la presidencia de Bush padre- sería enviado a varias capitales europeas, entre ellas París, Berlín y Moscú, para negociar una reducción de la deuda iraquí. Oficialmente estimada en 130.000 millones de dólares, esa deuda constituía un obstáculo capaz de aniquilar los esfuerzos de reconstrucción. Dado que en gran parte había sido contraída por un dictador, podía ser considerada "deuda odiosa", injustamente impuesta al pueblo iraquí. El envío de Baker, un convencido multilateralista, a las capitales del "bando de la paz", fue interpretado como un signo de que los neoconservadores no tenían el viento a favor.

La réplica no se hizo esperar. El mismo día en que se anunció la misión de Baker, el subsecretario de Defensa, Paul Wolfowitz, firmó una circular anunciando que una serie de países -entre ellos Francia, Alemania, Rusia y Canadá- no tendrían acceso a los principales contratos de reconstrucción de Irak. Veintiséis contratos por un monto total de 18.600 millones de dólares para el equipamiento del ejército iraquí y para la renovación de las infraestructuras petroleras, los sistemas de comunicaciones, las redes de distribución de agua y el suministro de electricidad quedarían reservados a los sesenta y tres países de la "coalición de voluntarios" que habían participado o que habían apoyado la ofensiva militar contra Irak. El intelectual del movimiento neoconservador y principal arquitecto de la aventura iraquí parecía querer poner al "bando de los moderados" frente al hecho consumado.

En su circular, Wolfowitz pretendía que esas medidas eran necesarias para proteger "los intereses de seguridad fundamentales de Estados Unidos" y que apuntaban a "fomentar la cooperación internacional en las futuras iniciativas" destinadas a estabilizar Irak. La decisión provocó las protestas que eran de esperar. La Unión Europea (UE) sostuvo que esas restricciones eran contrarias al acuerdo sobre las licitaciones públicas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que prohíbe cualquier tipo de discriminación entre proveedores nacionales y extranjeros para la atribución de ese tipo de contratos. En el mismo Congreso estadounidense, el influyente senador demócrata por Delaware, Joseph Biden, criticó severamente esa "fanfarronada totalmente gratuita" que no hace "nada para proteger nuestros intereses en materia de seguridad, y todo para alienarnos países que necesitamos en Irak".

Sin embargo, la presidencia oficializó esa nueva posición, que reabrió heridas no del todo cicatrizadas. Un año antes, el secretario de Estado Colin Powell había advertido que quienes se opusieran a la guerra "sufrirían las consecuencias". Al parecer, había llegado la hora de arreglar cuentas con esos países. Así fue que el portavoz de la Casa Blanca, Scott McClellan, indicó que "era normal y razonable esperar que los principales contratos quedaran para el pueblo iraquí y para los países que compartían con Estados Unidos la difícil tarea de construir un Irak libre, democrático y próspero".

El Departamento de Estado precisó inmediatamente que no se trataba de una medida de exclusión sino de inclusión, pues los contratos, lejos de quedar reservados únicamente a Estados Unidos, podían ser adjudicados a empresas de otros sesenta y dos países (entre ellos el Reino Unido, Italia, España y Polonia, e incluso Rwanda, Palau o Tonga). Magnánimo, el Pentágono agregaba que la lista de países asociados a la coalición seguía abierta y que quienes se sumaran podrían en el futuro tener su oportunidad 10.

Rechazando las acusaciones de proteccionismo, y reflejando una vez más una visión decididamente selectiva del derecho internacional, el portavoz del representante estadounidense para el comercio, Robert Zoellick, indicó que "los contratos firmados por cuenta de la Autoridad Provisoria de la Coalición (CPA) no están cubiertos por las obligaciones en materia de licitaciones internacionales, pues la CPA no es una entidad concernida por esas obligaciones".

Pero fue el presidente Bush quien expresó más claramente la posición de su gobierno: "Los gastos de dólares estadounidenses reflejarán el hecho de que tropas de nuestro país y de otras naciones arriesgaron sus vidas. Es muy simple: los nuestros arriesgaron sus vidas, los de la coalición amiga arriesgaron sus vidas, por lo tanto los contratos reflejarán esa realidad, que por otra parte es lo que esperan los contribuyentes". Hasta entonces el gobierno había callado durante mucho tiempo los aspectos mercantiles de la guerra de Irak y sólo hablaba de las armas de destrucción masiva o de la liberación del pueblo iraquí 11. A partir de ese momento, el Presidente estadounidense ya no ocultó más que era justo considerar a los principales contratos como un botín de guerra. Los dividendos debían ser proporcionales a la sangre derramada.

Capitalismo amiguista

Sin embargo, incluso en Estados Unidos sigue aumentando la controversia sobre los contratos de reconstrucción. Todos los días se confirma la existencia de desbarajustes, conflictos de intereses, abusos de confianza, malversación de fondos, sobrefacturación o trabajos mal hechos. El botín fue acaparado por un número restringido de empresas estadounidenses, muy cercanas a la administración Bush, y hasta los fieles aliados británicos confiesan haberse llevado un chasco: sólo accedieron a un mínimo de contratos y su gobierno tuvo que mendigar discretamente a Washington algunas medidas de "discriminación positiva" 12.

Según un informe del Center for Public Integrity, los setenta y un grupos y empresarios que obtuvieron contratos para la reconstrucción de Irak y de Afganistán habían entregado más de 500.000 dólares para las campañas electorales de George W. Bush. Más que a cualquier otro político en los últimos doce años. Según ese informe, "nueve de los diez contratos más importantes (...) fueron atribuidos a empresas que emplean a ex responsables del gobierno, o cuyos dirigentes son amigos de los miembros del Congreso, o a agencias que distribuyen los contratos". Según Charles Lewis, director del centro, "ninguna agencia federal supervisó ni controló el conjunto de los procedimientos de atribución de contratos, lo que muestra hasta qué punto ese sistema es capaz de favorecer el derroche, la estafa y el amiguismo" 13.

A pesar de las promesas de transparencia, los contratos más rentables fueron atribuidos sin licitación pública. El jugoso mercado de la reconstrucción de Irak está casi totalmente en manos de empresas estadounidenses. En primera fila de las cuales se hallan Halliburton (ingeniería petrolera) a través de su filial Kellog Brown and Root (KBR), y Bechtel (construcción y obras públicas), ambas muy cercanas a los halcones en el poder en Washington. Hay que reconocer que esas dos firmas tienen una cierta experiencia en Irak. En 1983 Bechtel, por entonces muy cercana a la administración Reagan, ya había obtenido un contrato para construir un oleoducto en Irak, acuerdo negociado directamente con Saddam Hussein por Donald Rumsfeld, el actual secretario de Defensa. Por su parte Halliburton, cuyo director general entre 1995 y 2000 fue el actual vicepresidente estadounidense, Richard Cheney, había obtenido una derogación especial para continuar sus actividades en Irak a pesar del régimen de sanciones internacionales.

Halliburton se convirtió en el símbolo del capitalismo amiguista estilo estadounidense. Henry Waxman, representante demócrata por California, reveló que un contrato para la reparación de pozos de petróleo, firmado -sin licitación- entre el cuerpo de ingenieros del Ejército de Estados Unidos y la empresa Kellog Brown and Root (KBR), implicó un compromiso a muy largo plazo. Además de la reparación de los pozos de petróleo, KBR logró que se le confiara la administración de las instalaciones y la venta de la producción. Lo que equivale a decir que la firma se convierte así en concesionaria de una parte de las reservas de petróleo iraquíes.

Más aun: según Waxman, el financiamiento de ese contrato se habría hecho con fondos del programa de Naciones Unidas "Petróleo por alimentos", rápidamente rebautizado "Fondos de desarrollo de Irak". Al parecer, numerosas leyes y reglamentos habrían sido redactados especialmente para proteger esas inversiones. Así, el 22 de mayo de 2003 Bush firmó el decreto 13.303, que protege el conjunto de la industria petrolera contra "toda decisión, fallo, decreto, derecho de retención, procedimiento y ordenanza de embargo, o cualquier otra medida judicial". Según Tom Devine, director legal de Government Accountability Project, "de esa manera, la industria petrolera quedó por encima de la ley, tanto estadounidense como internacional" 14.

Halliburton y su filial no sólo estuvieron protegidas contra el riesgo jurídico, sino también contra el financiero. En efecto, sus contratos fueron negociados sobre conceptos tales como la "indefinite quantity/indefinite delivery" (IQID, es decir "en cantidad indefinida y según una entrega igualmente indefinida"). Se trata de procedimientos que se justifican por la urgencia o la incertidumbre y que permiten a la empresa facturar todos sus costos al gobierno, añadiendo un margen de ganancia que va en general del 1% al 7% 15. Esos procedimientos permiten todo tipo de abusos y conflictos de intereses.

En dos oportunidades KBR fue descubierta en flagrante delito. La primera vez la firma había inflado el precio de la gasolina importada a Irak en más del 60%. El galón (algo más de 3,5 litros) comprado a 70 centavos de dólar en Kuwait era revendido al ejército estadounidense a 1,59 dólares, lo que generó un sobreprecio de 61 millones de dólares. KBR se defendió invocando el costo del transporte (a pesar de que Kuwait tiene frontera con Irak) y los riesgos corridos. Pocas semanas después, la empresa fue acusada de haber sobrefacturado la comida de los soldados estadounidenses por un monto de 16 millones de dólares. Además, un informe del Pentágono sobre la eficacia de KBR (y de Bechtel) da cuenta de trabajo mal hecho 16. Esas revelaciones son apenas la parte visible del iceberg.

El gobierno de Estados Unidos se limitó a abrir investigaciones, crear nuevos niveles de auditoría y prometer mayor transparencia. Pero KBR no cesó de acaparar contratos y de enriquecerse fácilmente gracias a los contribuyentes estadounidenses y al pueblo iraquí. El propio vicepresidente de Estados Unidos figuraría entre los beneficiarios de esas ganancias fabulosas: Cheney recibió "ingresos diferidos" de Halliburton durante sus primeros dos años en la Casa Blanca (150.000 dólares en 2001 y 160.000 en 2002), y tendría en su poder unas 433.000 acciones de la firma, cuyo valor, evidentemente, depende de los buenos negocios que pueda hacer el grupo 17.

Los iraquíes, sin beneficios

La frontera entre política y negocios es cada vez más difusa. En efecto, los contratos iraquíes son vistos como un medio para enriquecerse rápidamente. Richard Perle ya había aprovechado hábilmente sus dos funciones. En su papel de presidente del comité consultivo del Pentágono era el más apasionado promotor de una extensión de la guerra en Irak (y en otros países); mientras que en tanto que simple ciudadano había fundado Trireme International, una empresa de capital-riesgo cuyo objetivo era obtener beneficio de los conflictos militares 18. Joe Allbaugh, ex director de campaña de George W. Bush en 2000, fundó New Bridge Strategies para facilitar la obtención de contratos en Irak. Lo mismo hace la ex firma de abogados de Douglas Feith, número tres del Pentágono y notorio neoconservador que supervisa directamente la reconstrucción de Irak.

La misma politización se halla dentro de las empresas iraquíes. De los 115 proyectos estudiados en 2003 por la Autoridad Provisoria, 25 fueron atribuidos a empresas iraquíes. Pero es muy probable que en una economía despojada de todo tipo de protecciones sólo logren conseguir contratos los iniciados, las personas cercanas a las fuerzas de ocupación o al Consejo Interino de Gobierno (CIG), cuyos veinticinco miembros fueron designados por los estadounidenses.

¿Y el pueblo iraquí? Según los discursos oficiales sería él el beneficiario final del nuevo orden. Los dirigentes estadounidenses no cesaron de incitarlo a sacar partido del clima de "libertad" económica. El secretario de Comercio, durante una breve visita a Irak, quedó extasiado ante el "progreso fenomenal" que pudo ver allí, y saludó el espíritu de empresa reinante, que dijo haber experimentado personalmente. Para que no cupieran dudas de ese ambiente, relató la siguiente historia a un periodista estrella de la CNN, conocido por la facilidad con que se hace eco de la propaganda oficial: "Me detuve en cierta ocasión al borde del camino y compré una Coca-Cola a un muchacho, un joven empresario" 19.

Por ahora, el iraquí medio no tiene motivos para alegrarse de que su país se haya convertido en un paraíso del librecambio. La inyección de importantes fondos en una economía enferma y las dificultades económicas -inflación, racionamiento, escasez de petróleo y sobre todo el desempleo- aumentaron el caos y los problemas de seguridad. Los despidos masivos en la administración pública y el desmantelamiento del ejército engrosaron las filas de los sin trabajo. Leyes ultraliberales permiten a las empresas importar mano de obra y exportar sus beneficios, ambas cosas sin ninguna restricción. A pesar de que los responsables estadounidenses siguen afirmando que las "perturbaciones" son obra de "extranjeros infiltrados", no se puede lograr que reine la confianza entre los iraquíes y las empresas a cargo de la reconstrucción. La omnipresente KBR maneja el negocio de la alimentación de las tropas estadounidenses (que además sobrefactura), sus subcontratistas son sauditas y los empleados en general vienen de India o de Bangladesh. Los iraquíes están excluidos. ¿La razón? Podrían decidir envenenar a los soldados 20.

  1. "Let's all go to the yard sale", The Economist, 25-9-03.
  2. Eviatar, "Free-Market Iraq? Not So Fast", The New York Times, 10-1-04.
  3. World Bank's Guidelines on the Treatment of Foreign Direct Investment.
  4. Robert J. Barro, "A Step in the Right Direction for Iraq", Business Week, Nueva York, 5-4-04. Cuatro años antes, en el mismo semanario, Barro había estimado que "nadie hizo más que Pinochet y sus consejeros para demostrar la superioridad de la economía de mercado".
  5. Pillsbury Winthrop LLP, International Trade News Brief, "Reconstruction of Iraq", 23-9-03.
  6. Alan Audi, "Iraq's New Investment Law and the Standard of Civilization" Georgetown Law Journal, volumen 93, edición 1, 2004.
  7. "Boomerang Diplomacy", The Washington Post, 12-12-03.
  8. John Kampfner, "Blair was told it would be illegal to occupy Iraq", New Statesman, Londres, 26-5-03.
  9. Ron Suskind, The Price of Loyalty: George W. Bush, the White House, and the Education of Paul O'Neill, Simon and Schuster, Nueva York, 2004.
  10. The Washington Post, 10-12-03.
  11. "La guerra, cueste lo que cueste", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, abril de 2003.
  12. Terry Macalistair, "Leak reveals ministers' fears over Iraqi contracts: Campaign to stop British firms being cut out by US", The Guardian, Londres, 13-2-04.
  13. http://www.publicintegrity.org/wow/report.aspx?aid=75
  14. http://www.whistleblower.org
  15. George Anders y Susan Warren, "For Halliburton, Uncle Sam Brings Lumps, Steady Profits", The Wall Street Journal, Nueva York, 19-1-04.
  16. Paul Krugman, "Patriots and Profits", The New York Times, 16-12-03.
  17. La acción de Halliburton había cotizado a 54,69 dólares en septiembre de 2000, para luego caer a 9,10 dólares -su nivel más bajo- en julio de 2002. Hoy vale alrededor de 30 dólares.
  18. Una catarata de revelaciones sobre sus negocios lo llevó a dejar la presidencia de ese comité y recientemente a renunciar al mismo.
  19. CNN, Wolf Blitzer, 19-10-03.
  20. "Jobs for the boys-and for foreigners", The Economist, Londres, 9-10-03.
Autor/es Ibrahim Warde
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 59 - Mayo 2004
Páginas:15,16,17
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Neoliberalismo, Geopolítica, Monopolios
Países Estados Unidos, Irak, Inglaterra