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Recuadros:

Recursos propios para la reactivación

La “pregunta del millón” es de dónde saldrá el dinero para las obras públicas que deberían impulsar el despegue económico. La respuesta es: del propio país. La recaudación tributaria continúa mejorando mes a mes, sobre la base de una incipiente recuperación económica y otros factores positivos. Pero esta coyuntura no es producto de un buen esquema tributario, sino de otros factores que actúan favorablemente, pese a las deficiencias del sistema. Continúa pendiente una reforma fiscal que podría hacer de Argentina un país con recursos propios disponibles.

Durante los ’90 se consolidó en Argentina un modelo tributario con cuatro características básicas: a) prociclicidad; b) baja presión; c) estructura regresiva; y d) alta evasión.

Respecto de la primera, en Argentina se ha disociado tradicionalmente el análisis tributario y el del ciclo económico. El “abc” de un esquema tributario incluye, entre otras cosas, una referencia al ciclo del Producto Bruto Interno (PBI). Por un lado, un gasto público anticíclico contribuye a estabilizar la economía, colocándola en un sendero de expansión estable. Similarmente debiera considerarse la estructura tributaria, de modo de disociar, en la medida de las posibilidades, los ingresos por tributación del ciclo del PBI.

Si la recaudación tributaria está fuertemente asociada al ciclo económico, caerá en las épocas de recesión, justo cuando una política económica activa recomendaría incrementar el gasto. Es decir que la asociación positiva entre la recaudación tributaria y el ciclo del PBI tiende a quitar instrumentos de política en el momento en que resultan más necesarios.

La estructura tributaria imperante en Argentina –que se ha consolidado en los últimos años– se basa en impuestos íntimamente asociados al ciclo económico. De hecho, hasta el año pasado (también hoy, pero con diferentes proporciones), sus principales impuestos eran IVA y Ganancias, claramente dependientes del ciclo. Ésto condiciona fuertemente las posibilidades de gasto y dificulta políticas expansivas en las recesiones (gráfico 1).

Hace muchos años que se posterga la definición –y hasta el debate– de una reforma impositiva. Eludir una reforma impositiva de fondo es razonable en medio de una etapa de recesión y desconfianza, ya que el clima económico puede alterar los resultados dando lugar a que una buena estructura falle por inoportuna desde el punto de vista de la política económica.

Sin embargo, la economía se encuentra actualmente en una fase de crecimiento y las perspectivas para los próximos meses son alentadoras. El momento es pues propicio para una reforma que tienda a dotar a la estructura tributaria (incluyendo la presión) de parámetros similares a los de países exitosos.

Baja presión y regresividad

En porcentaje del PBI, la recaudación argentina se mantiene muy por debajo de los estándares internacionales. Sin comparar con el caso extremo de Suecia (que equivaldría en Argentina a recaudar unos $170.000 millones anuales), la presión tributaria resulta similar a la de Chile, pero muy inferior a la de Brasil. En promedio, los países presentados en el gráfico 2 recaudan la tercera parte de su PBI, mientras que Argentina sólo la quinta parte.

Respecto de la regresividad, los impuestos a la transacción de bienes y servicios representan más del doble que en los países desarrollados. En términos relativos, la recaudación de este tipo de tributos respecto del PBI es tres veces más grande en Argentina que en Japón y Estados Unidos.

Para la mayoría de los países, con excepción de los sudamericanos y subedesarrollados en general, el fuerte de la estructura tributaria se encuentra en los impuestos a los ingresos y el patrimonio. Por ejemplo, Australia, Estados Unidos, Canadá y Reino Unido recaudan la mitad o más del total de sus recursos a través de gravámenes a los ingresos y/o al patrimonio. En el caso argentino, la suma de los impuestos a los ingresos y al patrimonio, que globalizan a los impuestos directos (gravan manifestaciones directas de riqueza), apenas totalizan el 26% de su estructura tributaria.

Alta evasión

El sistema se ha caracterizado por la alta evasión impositiva y previsional, expresión de una baja percepción de riesgo, que se unió a factores tales como la desconfianza sobre el destino de los fondos, pérdida de poder adquisitivo, complejidad normativa, vacíos legales y otros menores.

La evasión, más allá de los numerosos estudios privados que tratan de cuantificarla, se agigantó en los últimos años como un refugio frente al destino incierto (o desaprobado socialmente) de la recaudación. La recaudación del IVA-DGI en valores constantes (gráfico 3) evidencia, entre otras cosas, el estancamiento de los ingresos del Estado.

La explicación de este estancamiento (recordar que el PBI en términos desestacionalizados viene creciendo desde el tercer trimestre del año anterior) puede basarse en que los parámetros de evasión –que se suponen constante cuando se mide la elasticidad– se incrementan en los períodos de recesión y nunca vuelven a los menores niveles anteriores. Este fenómeno de “histéresis” merecería un estudio más agudo, pero puede considerarse como una advertencia para las interpretaciones respecto del comportamiento del tributo.

Efectivamente, depurado el efecto precio, en el gráfico 4 se observa que la recaudación promedio de los años 1999, 2000 y 2001 supera a la que se obtiene desde entonces. Si bien es cierto que el nivel de actividad operó contra la recaudación, la caída de 21% de la recaudación en términos reales se explica principalmente por el incremento en la evasión y las maniobras elusivas.

En este sentido se abre una nueva etapa, no sólo desde lo político con la reconstrucción de la relación administrador-administrados, sino que además la AFIP ha lanzado una fuerte ofensiva para elevar la percepción de riesgo y la capacidad sancionatoria. Medidas tales como el incremento de los controles, el sistema de perfil de riesgo, la fijación de precios en operaciones de comercio exterior, el control de posibles operaciones trianguladas, la persecución a las facturas apócrifas, la figura de asociación ilícita, el fuero penal tributario, etcétera, son manifestaciones del comienzo de una verdadera lucha contra la evasión y la elusión.

La coyuntura recaudatoria

Cumplidos los siete primeros meses del año, la recaudación tributaria es la principal fuente de satisfacción para el equipo económico. Respecto del año anterior la recaudación total se incrementó de enero a julio un 51,8%, mientras que en términos reales (ajustado por el Índice de Precios al Consumidor) el incremento alcanzó el 26%.

Las razones por las cuales la recaudación se incrementó casi un 52% en los primeros 7 meses del año son las siguientes:

a) La reactivación económica. Buena parte de lo recaudado está vinculado al incremento del nivel de actividad económica. Durante el primer semestre del año se estima un crecimiento de la economía en términos reales del orden del 6%. Como puede apreciarse, el tributo por excelencia vinculado a la actividad económica (IVA-DGI), aumentó en esos 7 meses un 11,2% en términos reales, lo que muestra lo reactivo del impuesto ante el nivel de actividad.

b) El Impuesto a las Ganancias. La imposibilidad de ajustar los balances de las empresas por inflación posibilitó que ésta fuera computada como ganancia y la recaudación por este tributo se incrementara notoriamente. En los primeros 7 meses del año 2003 se tributó casi el doble respecto del mismo período de 2002, alcanzando los 8.640 millones de pesos. En el segundo trimestre, el Impuesto a las Ganancias representó el 30% de los $13.870 millones en que se incrementó la recaudación en los siete primeros meses del año.

c) El efecto inflacionario. Durante el período enero-julio del corriente año los precios de la economía en promedio se mantuvieron un 21,8% por encima de los precios del mismo período del año anterior. Esto repercutió principalmente sobre aquellos impuestos cuya base de imposición está vinculada a los precios, como el IVA. Este tributo se incrementó en estos 7 meses un 31,3% en términos nominales aunque sólo un 8,4% en términos reales. También tuvieron un incremento del 22,7% los impuestos internos.

d) Las retenciones a las exportaciones implicaron un ingreso a las arcas del Estado de casi $ 10.500 millones desde su implementación, en abril de 2002. Durante los primeros 7 meses de este año lo recaudado por retenciones alcanzó los $ 5.630 millones, lo que implica un crecimiento del 168,4% respecto del mismo período del año anterior, aunque en los tres primeros meses del año 2002 este impuesto no tenía vigencia. El presupuesto 2003 preveía un tipo de cambio nominal promedio de 3,63 pesos durante todo el 2003, mientras que en los primeros 7 meses del año el promedio resultó sensiblemente menor: 3,01 pesos. Esto hace suponer que la recaudación por retenciones hubiera resultado mucho mayor de cumplirse con las proyecciones del tipo de cambio del presupuesto. La contribución de este impuesto al incremento de la recaudación total durante los primeros 7 meses del año fue sustantiva: 1 de cada 4 pesos del incremento de la recaudación total se explica por este tributo.

Ejes de una reforma

La actual etapa de recuperación cíclica y la reconciliación de los administrados con el administrador constituyen una buena coyuntura para producir cambios de fondo en el sistema tributario. No obstante, la oportunidad debe considerarse cuidadosamente, para no incurrir en el error de José Luis Machinea, primer ministro de Economía de Fernando de la Rúa, cuando con una desacertada reforma en algunos impuestos ahogó una ligera recuperación económica. Es por eso que en una primera etapa el incremento en la presión tributaria debe tener como eje el combate a la evasión, antes que el incremento de las alícuotas de los impuestos vigentes.

Los nuevos impuestos a crear deben tener como objetivo la reducción en la alícuota del IVA, que resulta excesiva, para estimular el consumo. En este orden, los principales aspectos para ampliar la base de tributación son los siguientes:

1. Gravar (impuesto a las ganancias) la renta de las actividades financieras, hoy exentas.

2. Establecer un impuesto de emergencia a las operaciones de bolsa.

3. Reimplantar la contribución patronal a las empresas privatizadas y de servicios no transables, sin descontarlo del IVA ni de ganancias.

4. Reimplantar las restantes contribuciones patronales.

5. Eliminar el sistema de jubilaciones privado, generador del déficit crónico del Estado (ver “Disolver…”, en esta página).

6. Impulsar la aplicación de la Tasa Tobin (impuesto a las transferencias especulativas de capital) a nivel regional y coordinar los esfuerzos mundiales para establecerla, como recurso para impulsar el desarrollo.

Así, y sobre la base de ejercicios de cálculo con diversos escenarios y tasas, se podría generar una recaudación adicional de más de 9.000 millones de pesos (ver cuadro 4). En estas condiciones, en una hipótesis de mínima, el incremento en la recaudación permitiría una reducción de entre 6 y 7 puntos en la alícuota del IVA.

Por otra parte, dadas las diferentes propensiones al consumo en función del ingreso, la reducción de la alícuota tendría un impacto escasamente negativo sobre la recaudación, dado que el consumo crecería por el efecto precio. Adicionalmente, la actual coyuntura colabora para gravar las rentas financieras, dado que el tradicional argumento en contra (su efecto sobre la tasa de interés), se encuentra fuertemente condicionado por la situación general del sistema financiero.

Las mejoras en la recaudación que se vienen dando desde hace unos meses deberían estimular la decisión de reformar el sistema tributario. Sus características actuales, señaladas al comienzo de este artículo, se forjaron y profundizaron durante la última década, en un contexto de hegemonía política que también se hizo sentir en el sistema fiscal. Ello determinó un esquema tributario con su propia definición de equidad y justicia.

Ahora debe insistirse en la necesidad de promover una reforma que, sustentada en una visión y hegemonía política diferente, quiebre el sistema tributario vigente.

Los propósitos fundamentales de una reforma deben dirigirse a “despegar” la recaudación del ciclo económico, reducir la evasión, aumentar la presión y dotarlo de mayor progresividad, en el marco de una administración tributaria que recomponga los conceptos de equidad y justicia.

Una serie de condiciones económicas, además del indispensable sustento político, coinciden para hacer del momento actual una buena oportunidad para comenzar el proceso de transición hacia un sistema fiscal progresivo.

  1. Por ejemplo, 6,3% en Alemania, 7,3% en Estados Unidos, 7,5% en Francia, 11,9% en Suecia, 15,6% en Dinamarca. Véase United Nations Online Network in Public Administration and Finance (www.unpan.org).
  2. Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, “Disolver la deuda externa”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, agosto de 2003.
  3. El Instituto para el Modelo Argentino (IMA), acaba de publicar un informe abrumador para las AFJP, que demuestra que sus aportantes han perdido en todos los frentes. Ver Claudio Scaletta, “Cobra la AFJP, pero siempre paga el Estado”, Página/12, Buenos Aires, 19-8-03. Para un informe detallado: Jorge Beinstein, “El saqueo de las jubilaciones”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, diciembre de 1999.

Disolver las AFJP

Calcagno, Alfredo Eric y Calcagno, Eric

¿De qué mente privilegiada salió la idea de apropiar el 3% del sueldo de la mayor parte de la población asalariada (9,1 millones de personas) con gastos mínimos, mientras por decenios el Estado seguirá pagando las jubilaciones actuales? ¿De quién fue la genial idea de prestarle al Estado –con altas tasas de interés– los mismos fondos que antes cobraba el Estado como aportes de los futuros jubilados? ¿Qué brillante elucubración llevó a crear la mayor caja del país para gerenciarla? Si en el plano personal alguien cometiera una operación parecida, el beneficiario estaría preso y la víctima en examen psiquiátrico por debilidad mental. Sin embargo, esta es la increíble y triste historia de la privatización de las jubilaciones en Argentina.

Pero la historia parece no hacer más que dar vueltas en redondo. Apenas Argentina asoma al borde del pozo de una depresión mayúscula y el Fondo Monetario Internacional (FMI), como agente cobrador de los acreedores, quiere precipitar al país de nuevo en la recesión. Vuelve con su eterna cantinela: superávit en el presupuesto para poder pagar. Loable objetivo, si el desequilibrio proviniese del afán ciudadano de comer a diario, tener salud, educación, trabajo, seguridad, defensa… pero resulta que el déficit argentino está provocado por los pagos de intereses de la deuda externa y los aportes jubilatorios que captan las AFJP.

Por desgracia para los lugares comunes, el déficit público no se debe a la cantidad de empleados estatales. El empleo en el gobierno (central y provinciales) en Argentina es del 4,8% de la población total; ese porcentaje es del 7,8% en el conjunto de los países desarrollados1 ¿Será acaso que el Estado argentino paga mejor que el francés o el estadounidense?

El presupuesto nacional para 2003 asciende a 61.700 millones de pesos; de ellos, 22.200 millones van a seguridad social y 14.000 millones al pago de intereses de la deuda externa; así se gasta el 59% del presupuesto. Para vivienda, urbanismo; agua potable, alcantarillado, energía, combustibles, minería, comunicaciones, transporte, medio ambiente, agricultura e industria sólo quedan 3.200 millones (en conjunto, el 5% del presupuesto). Frente a la tremenda recesión, es indispensable la reactivación; en estos casos, lo normal es que el motor de arranque sea la obra pública, para lo cual debe haber recursos y los asignados en el presupuesto no alcanzan para un plan en gran escala, como el que requiere la situación.

¿Cómo financiar entonces la obra pública? En cuanto a los ingresos, se logra con recursos internos: el Estado argentino no necesita que le aporten dólares, sino que no se lleven las divisas y pesos que genera, que es lo que intenta el FMI. Además, hay amplio margen para cobrar impuestos a quienes deben pagarlos (ver artículo de Sbattella). Por el lado del gasto, un análisis del presupuesto muestra las dos enormes filtraciones que son los servicios de la deuda y los pagos de jubilaciones: es allí donde debe actuarse con prioridad. Ya hemos analizado la forma de disolver la deuda externa2, veamos ahora cómo puede disolverse la jubilación privada. Las AFJP contaron la fábula del bienestar de los jubilados y de la movilización del ahorro interno. Ahora no hablan de los resultados, porque fueron catastróficos.

Los primeros perjudicados fueron los jubilados: en los seis años iniciales de funcionamiento del sistema, una caja de ahorros bancaria rindió 40% más que una cuenta de AFJP3; los rendimientos de las AFJP fueron decrecientes y, además, sólo aporta la tercera parte de los afiliados (¿qué ocurrirá con los dos tercios cuando estén en edad de jubilarse?). En cuanto a la movilización del ahorro, el 76% de la cartera de inversiones de las AFJP está colocada en títulos públicos. A su vez, el Estado paga jubilaciones y no recibe aportes, lo cual significó una carga fiscal anual de alrededor de 4.200 millones de dólares o pesos.

El remedio debe ser tan drástico como fue la enfermedad: que todos vuelvan al régimen de reparto (la jubilación estatal) y que las AFJP sólo atiendan a quienes deseen un suplemento a su jubilación. Los aportes jubilatorios en poder de las AFJP ascendían a 43.000 millones de pesos a fines de junio pasado. Pues bien: esos fondos que son de los afiliados se transferirán al régimen estatal de reparto y se imputarán como pago de aportes durante los períodos en que se efectuaron, sin la pérdida sufrida por la desgestión de las AFJP. Así terminará una lacra rentista y el Estado recuperará una función fundamental a la vez que una importante fuente de financiamiento.

  1. Por ejemplo, 6,3% en Alemania, 7,3% en Estados Unidos, 7,5% en Francia, 11,9% en Suecia, 15,6% en Dinamarca. Véase United Nations Online Network in Public Administration and Finance (www.unpan.org).
  2. Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, “Disolver la deuda externa”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, agosto de 2003.
  3. El Instituto para el Modelo Argentino (IMA), acaba de publicar un informe abrumador para las AFJP, que demuestra que sus aportantes han perdido en todos los frentes. Ver Claudio Scaletta, “Cobra la AFJP, pero siempre paga el Estado”, Página/12, Buenos Aires, 19-8-03. Para un informe detallado: Jorge Beinstein, “El saqueo de las jubilaciones”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, diciembre de 1999.


Autor/es José A. Sbattella
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 51 - Septiembre 2003
Páginas:14,15
Temas Estado (Política), Políticas Locales
Países Argentina