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Recuadros:

Qué Estado para qué proyecto de país

El “credo” neoliberal exige un Estado mínimo y al servicio del mercado y una sociedad de consumidores. Así, en el último cuarto de siglo se ha pregonado una reforma (en realidad varias y todas fracasadas) políticamente “neutral”, dictada en realidad por el Consenso de Washington y distintos organismos internacionales. No es posible negar que el Estado argentino necesita reformas, pero éstas no serán posibles sin profundas modificaciones políticas o sin la participación ciudadana. El Estado, cualquier Estado, no es a fin de cuentas más que un reflejo de la sociedad entre cuyos intereses debe oficiar de árbitro, mediador y/o garante.

En general, cuando se habla de “Estado” se hace referencia a una entidad única y monolítica, que responde a objetivos unívocos. Sin embargo, el Estado encierra un conjunto de instancias y funciones complejas y contradictorias, que lo hacen mucho más inasible de lo que parece a primera vista.

Está claro que, en su plano más alto de abstracción, el Estado es el garante de una relación social de dominación –capitalista– que impone coactivamente las reglas que permiten su reproducción. Como esta relación –capital/trabajo– es conflictiva, está sujeta a luchas y tensiones que el Estado va procesando a través de sus instituciones. De ahí que la “materialidad” del Estado, es decir, su morfología concreta (las oficinas y el personal que ocupa, los recursos de que dispone) y sus acciones (las tareas que ejecuta, las funciones que cumple y las que posterga o ignora) dependen de las variadas relaciones de fuerza en la sociedad. Es así que en el seno mismo de las instituciones estatales estallan continuamente las contradicciones sociales. Por eso, hablar de “reformar el Estado” puede querer decir tantas cosas –complementarias o totalmente opuestas– que termina por significar nada. Su mención se torna fácilmente una retórica rutinaria usada para justificar cualquier cosa: desde el ajuste drástico de gastos recomendado por el recetario neoliberal, hasta la escasa voluntad o peso político para transformar sustantivamente la realidad en beneficio de las mayorías populares.

Una propuesta genuina de “refundar” (y no meramente “reformar”) el Estado no puede eludir la pregunta: ¿qué Estado para qué proyecto de país? No es lo mismo, por caso, plantear que el Estado debe intervenir lo menos posible en la economía y en la vida social para dejarle libres las manos al mercado, que considerar irrenunciable la necesidad de ampliar las esferas de decisión y gestión públicas. Por eso, la cuestión del Estado no es “técnica”, sino profundamente política. Los aspectos técnicos, que involucran saberes especializados para definir los mejores medios para conseguir determinados fines, son muy importantes pero de ninguna manera pueden suplantar a las elecciones políticas. El problema es que ciertas opciones “técnicas”, diseñadas con racionalidad supuestamente “neutral”, siempre entrañan valoraciones profundas sobre lo que se considera como bueno –fin deseado– para la sociedad. Por eso, no se trata de poner sobre la mesa una suerte de menú o recetario de instrumentos organizacionales, sino de definir los objetivos y, entonces, encontrar los mecanismos apropiados para concretarlos.

Esto lleva a rechazar de plano la difundida noción de “reformas de segunda generación”, que da por convalidadas las profundas y nefastas transformaciones –hijas del Consenso de Washington– realizadas durante los años ’90 en el aparato estatal y en su relación con la sociedad: desregulación, privatización de las empresas públicas y del sistema de seguridad social, etc. Porque lo que hace falta no es completar una tarea pendiente y mejorar el funcionamiento de lo que queda del Estado, sino revisar por completo funciones, tareas y modos de ejecutarlas.

Si bien es cierto que un Estado cooptado por intereses particulares y clientelares no responde a las demandas de la sociedad ni puede generar en sus funcionarios sentido alguno de adhesión o pertenencia organizacional, la premisa de la “eficiencia sin costos” de lo privado es errada. Porque la apropiación privada también conlleva los costos de trasladar al conjunto de la sociedad el peso del estímulo de la ganancia. La ineficiencia y el afán de lucro de las empresas suele pagarse en mayores precios y/o baja calidad de los bienes y servicios.

Es preciso, entonces, revertir la tendencia privatista a ultranza, desmercantilizar (es decir, eliminar la idea de lucro como único motor eficaz para lograr un funcionamiento efectivo de tareas sociales básicas: salud, educación, servicios públicos, prestaciones sociales) y generar una ampliación significativa de los derechos universales de ciudadanía. Ello no supone ensanchar el dominio burocrático del Estado, sino implementar formas de gestión de lo público que articulen los recursos del Estado (y “en el Estado”) con las demandas y necesidades reales de los ciudadanos y, sobre todo, con las potencialidades de la sociedad para decidir, gestionar y controlar. También es preciso desterrar la histórica asociación entre gestión pública y descontrol del gasto, por ausencia de criterios mínimos en la definición de los costos en la producción de bienes y servicios. Una gestión pública eficiente y con sentido social debe –y puede, si hay voluntad política– garantizar la recaudación de los recursos necesarios para sustentarla mediante un sistema tributario progresivo y asegurar una asignación austera y apropiada de los mismos.

En cuanto a cómo reformar las oficinas públicas concretas, allí no queda otro camino que hundirse en el inmenso archipiélago de las reparticiones y crear rutas específicas de buen diseño institucional. Primero, hay que saber cuál es el objetivo y las funciones de cada agencia estatal, para luego establecer criterios de buen desempeño. No son lo mismo la Aduana, la Dirección General Impositiva o un organismo promotor de la actividad industrial, que una oficina administrativa del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo. No es igual gestionar planes de ayuda social que una escuela o un hospital, ni un registro civil que un ente regulador de servicios públicos. No es equivalente tratar con usuarios directos de prestaciones muy concretas que formular políticas generales. Entonces, en términos políticos puede –y debe– haber un plan rector, en cuanto a principios y criterios generales, que se diferencien tajantemente de la concepción neoliberal. Pero en términos prácticos, sólo se pueden diseñar instrumentos específicos y hay sobrada experiencia que indica que ni funciona ni es deseable “importar” al Estado recetas supuestamente útiles para el sector privado.

¿Pero cómo se diseñan instrumentos técnicos específicos? Una verdadera reforma debe basarse en la construcción de una “alianza virtuosa” entre: a) una conducción política legítima y con gran consenso; b) quienes pueden aportar los saberes formales requeridos (técnicos); c) quienes ponen en práctica las acciones (agentes públicos) y; c) la sociedad, a través de múltiples instancias participativas. Cada uno de estos factores se vincula estrechamente entre sí y tiene su propia exigencia interna.

La conducción “política”

No se puede reformar (real y no retóricamente) el Estado sin reformar el sistema político. Por dos cuestiones: la primera, y muy básica, porque sin una genuina representatividad y legitimidad política es imposible liderar ningún proceso de cambio socialmente relevante. La segunda se refiere a la constitución misma del Estado, porque la burocracia se recluta en función de las prácticas predominantes del sistema de partidos. Por eso es central cortar con el clientelismo –rasgo endémico en América Latina–, forma de relación que arrincona el espacio público a un lugar apropiable por intereses político-partidistas y privados.

En los últimos años se ha acentuado la degradación de la política y de la gestión pública, a causa de la búsqueda de espacios de poder desde donde, en lugar de concretar las demandas mayoritarias, se utilizan los recursos públicos para fines particulares. Esto se agrava en situaciones de crisis. Así, los partidos, disociados de toda voluntad genuina de cambio y carentes de proyectos para la sociedad, quedaron convertidos en meras “agencias de colocaciones” para militantes y allegados. De este modo, perdieron sentido de lo colectivo y resintieron totalmente la efectividad funcional de los cargos públicos. Ello conspira estructuralmente contra la idea de una gestión de lo público vinculada a los intereses de la sociedad y contra la posibilidad de incluir racionalidad técnica y eficiencia en la asignación de recursos. Solo con una profunda reforma política, que conecte genuinamente a los representantes con sus representados y los someta a un control estricto de la sociedad, podrá lograrse una gestión más eficiente del sector público.

El aporte de los técnicos

Es indudable que toda organización, pública o privada, requiere para su funcionamiento el concurso de saberes especializados. Sin embargo, en los años recientes se ha extendido la creencia de que existen saberes técnicos “neutrales”, que están por encima de los intereses políticos y sociales y que, por tanto, a ellos debería disciplinarse toda la sociedad. La euforia “tecnocrática” ha viciado así el funcionamiento de los núcleos estratégicos del Estado argentino. Es preciso subrayar que no existen saberes técnicos “asépticos” y neutrales, por fuera de las voluntades políticas y las preferencias sociales. La tecnocracia gobernante en los ’90 se forjó al calor de las visiones y el financiamiento externos, para conformar paradigmás universales de sumisión a los dictámenes del libre mercado neoliberal. Así, los tecnócratas destacados y alabados por su capacitación, fueron forjados para proteger la perpetuación de la lógica de acumulación capitalista a escala global, con el aliciente de proteger sus carreras profesionales internacionalizadas. Se crearon así “burocracias paralelas”, reproductoras de visiones e intereses afines al Consenso de Washington, con nivel técnico (mayor o menor) pero escasa vocación o capacidad para la reformulación de políticas con enfoques críticos.

Por eso es central reemplazar este tipo de tecnocracia por saberes profesionales sólidos y consistentes que funcionen con autonomía intelectual. En lo concreto, en lugar de consultoras pagadas por organismos internacionales es preciso abrir el sector público al saber proveniente, por ejemplo, de las universidades nacionales. En ellas hay capital humano de sobra para asesorar y ejecutar tareas técnicamente complejas.

Los agentes públicos

En el sector público existe una proporción importante –variable en cada ámbito, nivel jerárquico y destino geográfico– de agentes técnicamente capacitados para las tareas que cumplen –porque disponen de “saberes” construidos en la propia organización– o que podrían recalificarse de un modo más o menos sencillo. Maestros, profesores, profesionales y trabajadores de la salud, científicos, recaudadores de impuestos, inspectores de diverso tipo, investigadores, empleados de registros civiles, etc., conforman los “núcleos duros” de la actividad estatal y es a partir de ellos que pueden implementarse los cambios necesarios. Es además ingenuo suponer que se podría asumir la conducción del Estado y hacer tabla rasa con todo lo existente.

Sin embargo, es muy difícil pensar en mejorar la calidad de la gestión en un contexto de fuertísima restricción económica y alto desempleo. En primer lugar, porque uno de los objetivos a perseguir es desterrar las prácticas clientelares, precisamente en tiempos en que más sectores intentan aferrarse a ellas como alternativa casi excluyente de supervivencia. Es necesario entonces establecer un mecanismo de financiamiento apropiado para producir la transición del ingreso clientelar o “amiguista” al basado en la idoneidad probada.

En segundo lugar, aun si la variable clientelar pura pudiera ser aislada y resuelta, instrumentar cambios positivos a partir de una estrategia de ajuste es otro objetivo impracticable. Porque el ajuste se asocia con la idea de sanción, de castigo. Uno de los soportes justificatorios sobre los cuales tradicionalmente se montan el ajuste del Estado, el recorte salarial y la reducción de personal es la deslegitimación de la función pública. Pero es impensable lograr la adhesión y el compromiso de los funcionarios sobre la base de la descalificación de las tareas y el desincentivo económico. Imponer la “calidad” por la fuerza sólo es concebible para quienes creen en las bondades disciplinadoras del temor al desempleo y el rigor normativo.

Una reforma exitosa en relación a la burocracia sólo será posible si no se hace “en contra” de los auténticos trabajadores, sino con su concurso activo y entusiasta. Es imprescindible integrar a los empleados y a quienes los representen genuina y democráticamente, reconvirtiendo el sentido vertical de las directrices por un modelo mucho más flexible y horizontal, en el que todos los “saberes” aporten. Partir de la base, por ejemplo, de que quien ejecuta una tarea diariamente tiene bastante que decir acerca de ella. Porque la participación motivada y voluntaria y el control horizontal resultarán mucho más efectivos y menos corrompibles que los ritualismos jerárquicos carentes de metas políticas claras. Incluso en la capacitación necesaria para la ejecución de las tareas es central que los propios agentes participen en la identificación de sus déficit y habilidades.

Cada vez que se habla de reformar el Estado se comienza por encargar la confección de un diagnóstico a instancias externas, lo que es percibido en el interior como amenazante u hostil. En el mejor de los casos, las visiones externas más profesionales y honestas pueden tener una aproximación general a las variables principales en juego. Pero difícilmente tienen acceso a los “nudos clave” que atan la organización (la historia “viva” y la cultura organizacional, la estructura de poder informal), se trate de sus puntos fuertes o de sus obstáculos centrales. Por eso resultaría revolucionario iniciar un diagnóstico a partir de darle voz genuina a quienes protagonizan el hacer diario del Estado. El prejuicio indica que en este caso primarán los reflejos defensivos ante eventuales cambios o de quienes procurarán aferrarse a prebendas. Se dice entonces que el diseño “externo” garantiza un diagnóstico mejor y más objetivo. Pero ¿cuántas reformas efectivas se logran a partir de estos diseños? No debe olvidarse que las reformas en el Estado sólo las puede protagonizar la gente “de dentro”, cumpliendo con mayor racionalidad y entusiasmo una labor cuyo sentido entiende y comparte. La gente “de fuera”, participando en la definición de metas y controlando su ejecución. Creer lo contrario es seguir aferrado a una ilusión tecnocrática cuyos resultados están a la vista.

La sociedad

Para lograr una administración pública al servicio de la sociedad no alcanza con sancionar buenas leyes, tener jueces probos o diseñar detalladas reformas administrativas. Es preciso que emerjan y se consoliden nuevas formas de hacer política que arraiguen en la participación activa y permanente de los ciudadanos en las definiciones que hacen a la cosa pública. Para ello se requiere abrir las organizaciones políticas y estatales a la sociedad, transparentando y simplificando sus actividades, de modo tal de lograr una alianza estratégica entre los servidores públicos meritorios –electos o designados– y los ciudadanos.

En este sentido, no basta conformarse con la sola participación de los usuarios a través de una encuesta de satisfacción de servicio u otras técnicas de esta naturaleza. Hay que rechazar la idea de transformar a los ciudadanos en meros clientes de un organismo público. Si bien no es cuestionable que se pretenda contemplar las inquietudes de quienes utilizan un servicio, la cuestión democrática no se satisface con ello. Son los ciudadanos como tales, usen o no cada servicio público, quienes tienen el derecho (y una vez habilitado éste, el deber) de velar por su prestación eficiente y el equilibrio justo entre todas las áreas del Estado. Porque no es cuestión de que alguna clientela específica de un organismo público presione para demandar productos o calidades para cuya satisfacción haya que restar injustamente recursos a otras áreas.

Transparentar, informar, preguntar es el deber mínimo de la administración para con sus ciudadanos. Para hacerlo existen medios técnicos apropiados, como internet. Hoy no es ilusorio pensar en publicar en una página web no sólo las grandes compras y las licitaciones, sino cada nombramiento de personal y los movimientos de las “cajas chicas” de las diversas reparticiones públicas. Además de sencillo, ésto no implica una traba para el accionar de la administración. Porque no hace falta organizar complejos mecanismos de control burocrático: basta con publicar cuánto se gastó en una compra dada para que cualquier ciudadano pueda verificar la razonabilidad de lo invertido. Basta también con indicar qué personas fueron contratadas, para qué tareas, con qué antecedentes curriculares y con qué sueldo, para poner en jaque a las inclinaciones nepotistas y al amiguismo clientelar.

Pero la cuestión de la participación ciudadana en la toma de decisiones implica apostar a las organizaciones sociales intermedias como interlocutores válidos en la formulación, implementación y evaluación de políticas. No se trata sólo de “oír al público”, sino de facilitar su real participación democrática, abriendo todo lo posible los mecanismos de control y los canales de participación.

En conclusión: no hay refundación del Estado posible sin una simultánea y profunda transformación de la sociedad.

El recetario de la “nueva gerencia pública”

Thwaites Rey, Mabel

La creciente hegemonía de los recetarios neoliberales sobre la crisis del Estado Benefactor introdujo, a partir de los años ’80, visiones cuyo acento principal, más allá de la invocación a mejorar el desempeño, se puso en reducir de modo drástico las funciones y el tamaño del Estado, recortando gastos y personal. La euforia neoliberal abrió el camino para el surgimiento de diversas respuestas al clásico problema de la acción estatal. El núcleo central de estas perspectivas era una concepción dogmáticamente anti-estatista que propiciaba una profunda reestructuración del sector público vía privatizaciones, desregulación y descentralización. En países donde el neoliberalismo encarnó con más fuerza, como Gran Bretaña, Australia y Nueva Zelandia, emergieron nuevos paradigmas, englobados bajo el término “Nueva Gerencia Pública” (New Public Management). Se refieren a un conjunto de ideas administrativas, que algunos analistas han separado en dos líneas: la Escogencia Pública (Public Choice) y el Gerencialismo. En líneas generales, están fuertemente basados en los principios de la empresa privada y forman parte de una estrategia centrada en el aumento de la productividad y en la reducción de costos y de personal.

Mientras el gerencialismo inglés apunta a la racionalización presupuestaria, la evaluación del desempeño, la administración por objetivos, la descentralización y la delegación de autoridad, la variante del “consumerismo” se orienta al estímulo de la competitividad, los modelos contractuales flexibles y direccionados hacia la calidad, para satisfacer las demandas de los ciudadanos entendidos como consumidores. Pero es preciso subrayar que en ninguno de estos países se encaró en forma concreta y permanente la posición minimizadora, defendida a ultranza solo en los tratados de los teóricos y políticos de derecha.

En la primera mitad de los noventa, los consultores estadounidenses David Osborne y Ted Gaebler se hicieron famosos con su receta de “reinventar el gobierno”, al punto de entusiasmar al vicepresidente Al Gore, que la adoptó como eslogan para impulsar cambios en la administración pública. Estos autores propusieron un nuevo modelo de gobierno, centrado en la producción de bienes y servicios públicos de alta calidad, orientados hacia los “clientes” a la manera empresarial, que supone para la gestión de organizaciones públicas la prescripción de técnicas del sector privado, tales como la reingeniería, la calidad total, el redimensionamiento y otras.

Aunque la mayoría de estos enfoques atribuyen un papel preponderante a la dimensión política, en la medida en que pueda proveer liderazgos lo suficientemente sólidos como para encarar las reformas reputadas imprescindibles en el sector público, subyace en todos ellos una fe casi absoluta en las bondades del mercado para resolver los dilemas básicos del orden social y un correlativo rechazo por el espacio estatal en tanto articulador de diversos intereses sociales. Así, se piensa al Estado como aparato chico, que gaste poco y que resulte funcional a la implementación de un puñado básico de políticas pro-mercado. Se cuestiona fuertemente el lugar de la “política” como campo para la definición de objetivos sociales, cualesquiera que estos pudieran resultar del libre juego democrático. El reino del mercado requiere, en cambio, una administración unívoca y eficaz, junto con la restricción sistemática de otros intereses sociales que no sean los que dominan en el mercado. Se produce así un debate clave entre Estado y mercado, traducido como política vs. economía. Porque la única política admitida y legítima, según la visión neoliberal, es la que asume con firmeza los valores de la economía de mercado.

Los países de América Latina en general y Argentina en particular no han quedado al margen de la influencia de tales paradigmas. En 1997, el Banco Mundial (BM) presentó un Informe llamado "El Estado en un mundo en transformación”, en el que se recuperaba la noción de que era necesario mejorar el Estado remanente tras los ajustes recomendados en los primeros ’90. Para ello, se promovía un conjunto de medidas basadas en ideas provenientes del management, cuya legitimidad para aplicarlas al sector público se sustentaba en la experiencia supuestamente “exitosa” del sector privado.

Así, el BM, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) comenzaron por fomentar la implantación de un nuevo vocabulario, que fue rápidamente adoptado por los gobiernos latinoamericanos a instancias de los expertos o consultores entronizados como “gurúes” del cambio administrativo. Términos tales como “gestión por resultados”, "mejora continua de la calidad”, “satisfacción al cliente” o “gerencia de contratos” comenzaron a poblar los nuevos programas de “reforma estatal de segunda generación”, como condición necesaria para recibir los créditos de los organismos financieros internacionales.

Pero más allá de la retórica, el resultado concreto de la aplicación de estas recetas con pretensión de innovadoras (o, en muchos casos, de “moda”) tuvo mucha menor difusión. En efecto, los propagadores del New Public Management se muestran menos proclives a considerar que aquellos países como Gran Bretaña, Nueva Zelandia y Australia fueron liderados por partidos neoconservadores, cuyo propósito era la configuración de un Estado mínimo. Esto desmiente por completo el carácter de “técnica” –políticamente neutral– que ha pretendido darse a este recetario del “buen gerenciador público” y que pone en cuestión su pretendida utilización como manual práctico adoptable en todo tiempo y lugar. De hecho, pese a las largas décadas transcurridas desde que estas ideas cobraron fuerza, no se conocen experiencias de éxito relevante como para justificar su persistente difusión (el estruendoso fracaso de la privatización de los ferrocarriles ingleses es ejemplar en este sentido). Menos aun en América Latina, donde la ausencia de la implantación de modelos de burocracias tradicionales sólidas se constituye en el principal y reconocido obstáculo para introducir cualquier receta reformadora que presuponga un modelo de gestión ya implantado.


Autor/es Mabel Thwaites Rey
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 50 - Agosto 2003
Páginas:9,10
Temas Neoliberalismo, Estado (Política), Movimientos Sociales, Políticas Locales
Países Argentina