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20 años de reformas truncas

Los intentos de introducir cambios en el Estado se remontan a los albores de la recuperación democrática en 1983. Más allá de expresiones de deseo, buenas intenciones o simple demagogia, el rasgo común de todas las administraciones ha sido la aplicación de la “logica de ajuste” presupuestario y un contradictorio vaivén de propuestas que en ningún caso redundaron en eficiencia. Mientras la burocracia profesional sufrió las consecuencias, las áreas políticas se propagaron. Falta de realismo y continuidad.

La reforma de Alfonsín

Las propuestas de reforma del presidente Raúl Alfonsín (1983/89) persiguieron objetivos de gran alcance. Como pieza clave del proceso de reestructuración y modernización del Estado, a partir de 1986 se planteó la iniciativa de trasladar la capital a Viedma (Río Negro). La mudanza de la sede del gobierno nacional conformaría uno de los pilares esenciales para recomponer de raíz el sistema político y democratizar las relaciones entre el Estado y la sociedad tras la dictadura militar. Sin embargo, la epopeya fundacional, que tenía el supuesto básico de arrancar de cero con una burocracia fundada en otros valores, nunca encontró demasiados apoyos, ni siquiera en las propias filas del partido radical.

En materia de reforma administrativa propiamente dicha, la gran apuesta fue el lanzamiento del Programa de Formación de Administradores Gubernamentales (los denominados “AGS”), a mediados del año 1984. Con la creación de este cuerpo se pretendía emular al modelo francés de profesionalización de los altos cuadros del Estado (al estilo de la École Nationale d’Administration Publique), con el objeto de reforzar su capacidad gerencial. Se apostaba a reclutar un nuevo funcionariado para tareas de conducción, asesoramiento superior o coordinación, capaz de articular los niveles políticos y administrativos de la Administración Pública Nacional (APN) y, sobre todo, comprometido con los valores de la democracia, puesto que el diagnóstico de los reformadores de entonces caracterizaba a la planta de empleados como ineficiente y con rasgos autoritarios propios del antiguo régimen dictatorial.

Pero el proyecto terminó naufragando y dejó como saldo un conjunto de funcionarios con altos sueldos y buena formación, pero poca relevancia en materia de formulación y ejecución de políticas públicas que sobreviven hasta hoy, con suerte diversa y errática, en los despachos oficiales.

Hacia el año 1987, cuando la situación económica comenzaba a flaquear tras el fracaso del Plan Austral, las políticas de reforma adoptaron el sesgo de “racionalización” o ajuste que irán profundizando los gobiernos posteriores. Así, adquirieron predominio las políticas de reducción de las plantas de personal (suprimiendo las vacantes no cubiertas en las estructuras vigentes a diciembre de 1986) y de retiros voluntarios. Aunque tuvieron un impacto bajo en términos cuantitativos (menos del 10% de los agentes de la APN), los retiros voluntarios dieron luz verde al éxodo del personal más calificado. Con el agravante de que muchos “retirados”, luego de cobrar cuantiosas indemnizaciones, fueron recontratados en diferentes jurisdicciones. En todas estas iniciativas, la Secretaría de la Función Pública (por entonces dependiente de la Presidencia de la Nación) ocupó un lugar destacado, aunque paulatinamente, el Ministerio de Economía fue asumiendo mayor cantidad de responsabilidades operativas en los programas de reforma. Su progresiva injerencia fue desnudando el criterio fiscal que primaría en la era Menem.

Primera reforma menemista

A partir de 1989, la caótica situación económica se convirtió en el disparador de una reforma estructural sin precedentes en el Estado argentino. La crisis hiperinflacionaria garantizó la incorporación en la agenda pública de la cuestión estatal, facilitada –desde mediados de los ’80– por una activa campaña de desprestigio del Estado, motorizada desde los medios de comunicación, grupos empresarios, organismos internacionales de crédito y el núcleo de técnicos y consultoras que tuvieron a su cargo su “rediseño”. Las leyes fundamentales para llevar adelante esta transformación fueron la de Reforma del Estado (23.696/89), que diseñó el esquema privatizador, y la de Emergencia Económica (23.697/89), que afectó al empleo público limitando las contrataciones.

El ajuste del gasto público marcó el rumbo del Programa de Reforma Administrativa, que incluyó jubilaciones de oficio y anticipadas, retiros voluntarios, reducción de las plantas transitorias (personal contratado sin estabilidad); congelamiento de vacantes; disolución y reestructuración de organismos, racionalización de estructuras; privatización de servicios de mantenimiento, limpieza, liquidación de haberes, entre otros; y sobre todo, transferencia de empleados a provincias y municipios.

En cuanto al aparato burocrático, en 1991 se implementó un nuevo escalafón: el Sistema Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA). Su propósito explícito era profesionalizar los recursos humanos de la administración pública, a partir de implantar un régimen de carrera para los organismos de la administración central y algunos descentralizados, incorporando la capacitación y la evaluación de desempeño como requisitos para el ascenso, además de un sistema de selección para los cargos de conducción y la cobertura de nuevas vacantes. Sin embargo, su alcance se limitó al 10% del personal estatal, dejando en claro lo acotado de la propuesta.

Segunda reforma menemista

Sin embargo, entre 1991 y 1994 el gasto en la APN creció un 23,5%, a pesar de que entre 1989 y 1995 se eliminaron alrededor de 535.000 puestos de trabajo en el sector público nacional. Pero ya en el año 1995, agotadas las privatizaciones más “jugosas” y con el paulatino decaimiento de la reactivación económica, sumado al profundo agujero que provocara en las cuentas del Estado la reforma previsional1, el desequilibrio fiscal se convirtió en la preocupación central del gobierno y el FMI. El contexto nacional e internacional (“efecto tequila” del año 1996) dio nuevo auge al ajuste en el sector público. Con el auspicio del Banco Mundial (BM), que venía propulsando las llamadas “reformas de segunda generación”, comienza a pergeñarse la pomposamente llamada Segunda Reforma del Estado, sancionada por Ley Nº 24.629/96. Ésta se inspiró en los cánones de la “reinvención del gobierno” propagandizada por la gestión de William Clinton, y contó con los aportes ideológicos de las consultoras neoliberales locales FIEL y CEMA. Propugnaba una estrategia de “reingeniería estatal”, encaminada a concretar una “profunda cirugía en términos cualitativos”. Sin embargo, lo central fue la creación de un Fondo de Reconversión Laboral del Sector Público, destinado a achicar la planta de personal. Con el argumento explícito de capacitar y brindar asistencia técnica para programas de autoempleo a los agentes civiles, militares y de seguridad, el Estado expulsó nuevos contingentes de empleados. Todos los demás objetivos de recalificación y capacitación para nuevas tareas proclamados quedaron reducidos a la lógica permanente del ajuste.

En rigor, la norma sólo intentaba reparar algo que había creado el propio gobierno, ya que muchas de las reparticiones bajo análisis habían sido instauradas durante los 5 años anteriores: entre 1991 y 1996 el número de secretarías y subsecretarías pasó de 65 a 189. A su vez, el ajuste no fue parejo para el conjunto del aparato. Tras la Segunda Reforma del Estado, se destaca el desarrollo de áreas de naturaleza “política”, como Presidencia, Jefatura de Gabinete y Ministerio del Interior, mientras se redujeron Justicia, Defensa (debido a la desarticulación del complejo de producción de Fabricaciones Militares y el traspaso de Gendarmería y Prefectura al Ministerio del Interior), Educación, Trabajo y Salud, todas áreas de gobierno que tienen a su cargo las funciones sustantivas indelegables del Estado.

Progresivamente, los fines ajustistas de la Reforma fueron abandonados, a punto tal que, ya en vísperas del cambio de gobierno, un informe de la Secretaría de Hacienda consignaba que los gastos del gobierno nacional –esto es, la Presidencia y los ministerios– aumentaron un 36,5 % durante el segundo período presidencial de Carlos Menem.

En 1999 se firma, entre el Estado Nacional y los trabajadores estatales, representados por los sindicatos del sector –UPCN y, con posterioridad, ATE– el primer Convenio Colectivo del Sector Público (Decreto Nº66/99), que alcanza a la mayor parte del personal civil del Poder Ejecutivo Nacional. De este modo, Argentina pasa a formar parte del reducido grupo de países que introducen el mecanismo de la negociación colectiva entre las normas que regulan el empleo público. También se sanciona la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (25.164/99) que, en consonancia con la avanzada neoliberal, cristaliza la equiparación de las condiciones laborales en el Estado con las del sector privado. Además de contemplar la pérdida de la estabilidad laboral por redefinición funcional u organizacional, por desempeño inadecuado y por sanciones disciplinarias, se incorpora la figura de polivalencia y flexibilidad funcional, para incrementar los niveles de productividad.

La reforma de la Alianza

El errático rumbo del gobierno de la Alianza (1999/2001) se expresó también en las proposiciones para el cambio administrativo. En una primera etapa, el vicepresidente Carlos Álvarez asumió como prioritaria la reforma de la administración y creó la Secretaría para la Modernización del Estado, en dependencia directa de su órbita y conducida por Marcos Makón, experto en presupuesto y ex funcionario de la gestión Cavallo. Pero mientras en las propuestas se proclamaba la necesidad de conformar un Estado coherente, reformado a la medida de las recetas en boga de Clinton-Gore y el BM, la realidad era muy distinta. En la propia cúpula de conducción política se reprodujo la puja de poder que caracterizaría a la Alianza. Mientras la secretaría de Makón seguía sin encontrar un sentido acorde a sus aspiraciones, sus tareas se superponían con las de la degradada a subsecretaría de la Gestión Pública. Este organismo dependía de la Jefatura de Gabinete y su titular, Rodolfo Terragno, se lo encomendó a un jovencísimo egresado de la Universidad de San Andrés y con estudios de posgrado en Harvard, Leandro Popik. A su vez, los principales cargos del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), que teóricamente debía liderar la reestructuración y capacitación de las burocracias, fueron ocupados por otros jóvenes de escasos antecedentes, ligados al Grupo Sophia de Horacio Rodriguez Larreta (h).

Mientras el secretario Makón avanzaba con dificultad en la puesta en marcha de uno de sus proyectos estrella, la Carta Compromiso con el Ciudadano (proyecto financiado por el BM –ya implementado en Gran Bretaña por Margaret Thatcher– que dejó al margen de toda recomposición a los nuevamente “devaluados” empleados públicos y que adoptó la figura del “cliente” puesta en boga en el glosario neoliberal), los jóvenes comandados por Popik disfrutaban su bien rentada pasantía en el Estado soñando con la experiencia de Gran Bretaña, Nueva Zelandia y Australia, ambicionando grandes presupuestos para introducir en el Estado la eficiencia privada y concretando, en definitiva y a duras penas, un portal en internet (“Cristal”) con alguna información básica. La verdad fue que la lógica del ajuste impulsada por el ministro de Economía, José Luis Machinea, produjo el impacto más contundente en el sector público: una reducción de salarios del 13%.

La gravedad de la situación económica y el fugaz desembarco de Ricardo López Murphy en el Ministerio de Economía ilusionó a sus cruzados anti-estatistas. El grupo “evangelizador”, estuvo encabezado por el titular de FIEL, Manuel Solanet, cuya retórica en contra de la burocracia se remonta a las épocas en que integró los gobiernos dictatoriales de Juan Carlos Onganía y Jorge Rafael Videla. Bajo la consigna del “presupuesto base cero”, proponía una demolición radical del Estado, con la eliminación del 50% de la estructura administrativa, el despido de 88.000 empleados y el arancel y cupos universitarios. El rechazo que causaron estas propuestas precipitaron la caída de López Murphy y su fuerza de choque y dieron paso a la efímera resurrección de Domingo Cavallo al mando de Economía.

Como una muestra más de la falta de contacto con la realidad del gobierno, desde la Secretaría para la Modernización del Estado (ahora bajo la Jefatura de Gabinete, tras la renuncia de Carlos Álvarez), se seguía impulsando un nuevo decreto para la modernización estatal. Así, el Plan Nacional de Modernización de la APN incluía un conjunto de programas, como la mencionada Carta Compromiso con el Ciudadano, la gestión por resultados, el gobierno electrónico, las políticas para la transparencia y la anticorrupción en la gestión, junto a una nueva “adecuación” de la estructura estatal y del “capital humano”.

Como si los intentos de mejora administrativa pudieran desprenderse del resto de la realidad social, económica y política que vivía el país…

  1. Jorge Beinstein y Mario D. Lorenzo, “El saqueo de las jubilaciones”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, Buenos Aires, diciembre de 1999.
Autor/es Andrea López
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 50 - Agosto 2003
Páginas:11,12
Temas Estado (Política), Políticas Locales
Países Argentina