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Siglo y medio de violaciones

En 2003 se vive un año de aniversarios constitucionales. El 1º y el 25 de mayo pasados se cumplieron 150 años desde la sanción y promulgación del texto de la Constitución de 1853 1; el próximo 9 de julio se producirá el sesquicentenario de su jura por ciudadanos de las provincias. Por último, el 10 de diciembre se cumplirán veinte años del inicio de la restauración constitucional de 1983. En realidad, se conmemora un siglo y medio de violaciones a la Carta Magna y de acomodamientos de su texto a las necesidades políticas del momento. Es presidencialismo en cuestión.

El que va de 1983 hasta hoy es el único período ininterrumpido de toda la historia argentina durante el cual todos los ciudadanos y ciudadanas que componen el cuerpo electoral, sin proscripciones ni persecuciones, han tenido la posibilidad de ejercer plenamente su derecho al sufragio universal y obligatorio, tanto para elegir Presidente y Vicepresidente de la Nación como para la elección de diputados y senadores nacionales. Este es el sentido de la libertad política: el ciudadano debe obedecer a un orden jurídico en cuya configuración participó, quedando obligado a cumplir con las prohibiciones impuestas.

No hay patentes de invención que aseguren un sano funcionamiento de los sistemas y formas de gobierno, pero las patologías del presidencialismo argentino son fácilmente destacables. No son novedosas, ni un mal contemporáneo. El artículo 30 de la Constitución de 1853 disponía que ésta podría ser reformada en el todo o en cualquiera de sus partes, pasados “diez años” desde el día en que la jurasen los pueblos: fue reformada siete años después, permitiendo el ingreso de la díscola Buenos Aires.

Por lo tanto, estos aniversarios resultan útiles para analizar el pasado, comprender el presente y programar el futuro. Pueden revestir utilidad para afianzar las “bases emocionales de consenso”2 que todo Estado precisa. En clave constitucional: ¿qué posibilidades tiene la gobernabilidad democrática (óptima) del sistema presidencialista argentino? Si bien es cierto que la Constitución de un Estado supone la existencia de un gobierno encargado de hacerla cumplir, los incumplimientos de la Constitución, ¿no estarán paradójicamente relacionados con la desnaturalización de uno de los dogmas del padre de la Constitución, Juan Bautista Alberdi: “dad al Ejecutivo todo el poder posible”?3.

La constitución política de un Estado es una forma de ordenamiento de las relaciones entre gobernantes y gobernados. Se trata de una herramienta que estipula reglas procesales para el libre juego y libre acceso al poder de las diferentes alternativas democráticas que propician los partidos políticos.

Sobre “gobernabilidad” la sobria definición del Diccionario de la Real Academia da pocas pistas: “cualidad de gobernable, adjetivo este último que indica que algo puede ser guiado, regido, dirigido, mandado con autoridad”. En la literatura científica, el concepto de gobernabilidad corre en varios sentidos. Aquí se entiende –apodícticamente– por gobernabilidad de una democracia constitucional la competencia para encausar y aplicar decisiones políticas, respetando el marco propiamente previsto por el orden constitucional, en un contexto de legitimidad razonable4. Si gobierno es el conjunto de órganos que ejercen el poder del Estado, la tarea de gobernar es la tarea de construir hegemonía, intentando concretar la dificilísima confluencia de los intereses individuales y grupales hacia un interés general predefinido de manera abierta, ilimitada y finita en el programa constitucional. Obviamente, si atendemos a la fórmula clásica que indica que hegemonía es igual a la suma de coerción más consenso, el problema radica en saber cuál de ambos términos tendrá primacía en la construcción. Si es el consenso5, será una forma democrática. Si por el contrario prima la coerción, nos deslizaremos hacia un gobierno autoritario.

Períodos presidenciales

El análisis de las potestades del Presidente en la Constitución arroja como resultado que su liderazgo del proceso político es evidente. En los hechos, en cambio, su estabilidad es precaria. En el siglo XX, el cuerpo electoral escogió 15 presidentes; sólo cinco de ellos cumplieron íntegramente el período previsto por la Constitución Nacional. Aun así, cabe añadir que: a) cuando Hipólito Yrigoyen, Marcelo T. de Alvear, Agustín P. Justo y Juan Domingo Perón fueron electos (este último en 1946), no se había reconocido jurídicamente el sufragio femenino; b) Perón, en 1949, y Carlos Menem, en 1994, impulsaron como eje central de las cuestiones de sus gobiernos la reforma constitucional con la finalidad de posibilitar su reelección en el cargo, poniendo en juego la estabilidad del sistema; c) Arturo Frondizi, en 1958, y Arturo Illia, en 1963, fueron electos con voto femenino pero con régimen de exclusión política del peronismo.

La evidencia empírica no deja dudas: a un Presidente de la Nación electo por el cuerpo electoral se le hace muy difícil completar íntegramente el período correspondiente. La regla constitucional que estipula la extensión del período presidencial aparece desdibujada: un Presidente no dura en el cargo todo el tiempo que debe, sino el tiempo que puede o el fragmento de tiempo que lo dejan. Una de las críticas a los sistemas de gobierno presidencialistas es que éstos incorporan una lógica por la cual el ganador se queda con todo e impone, además, condiciones6. El ganador no necesita negociaciones para obtener apoyo mayoritario: ya lo tiene la noche misma que ganó la contienda electoral; curiosamente, nunca tendrá una imagen positiva tan alta como esa misma noche. Por lo pronto, si los perdedores del comicio quedan nítidamente definidos, ¿cuál es la ventaja política que obtendrían de “cooperar” con el ganador si, pese a todo, para una nueva competencia tienen que esperar el final del período presidencial en curso? La rigidez del sistema presidencialista no estimula la cooperación institucional.

Desde el punto de vista normativo, la reforma constitucional de 1994 implicó una acentuación del “autocratismo presidencial”, debido a que la ausencia de cooperación –a lo que cabe añadir el incremento de potestades– hace que en la tensión gubernaculum (gobierno) vs. iurisdictio (acción de impartir justicia), se provoque una tendencia en el ejercicio del poder hacia la burla del dique de contención ofrecido por los controles jurídicos7.

En primer lugar, la Constitución habilitó la reelección presidencial (art. 90), con lo que quien se encuentra a cargo de la primera magistratura tiende a emplear el aparato estatal no para gobernar, sino para hacer campaña reeleccionista. Con lucidez, Juan Bautista Alberdi prohibía la reelección inmediata porque consideraba que el Presidente tiene siempre medios de hacerse reelegir y rara vez deja de hacerlo8. Segundo, la transferencia horizontal de funciones del Poder Legislativo en favor del Ejecutivo, habilitándolo para legislar dictando decretos por razones de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3º), y la delegación de las potestades propias del parlamento también en favor del Ejecutivo (art. 76) tienden a eliminar la deliberación democrática. Es lógicamente imposible que la mayoría que encarna el Presidente sea superior a la base de representación que encarna el Congreso: al Presidente lo votan muchos; al Congreso lo vota todo el cuerpo electoral. La discusión plural y pública da fundamento a la afirmación teórica de que el Congreso –por medio de la ley– es el órgano cuya “superioridad democrática” garantiza el desarrollo de las determinaciones constitucionales básicas.

Si en Argentina, como bien se ha dicho, “todo lo imposible ya ha sucedido”9, sólo queda esperar que lo posible suceda: que la política sea políticamente constitucional, es decir, que las decisiones de trascendencia sean adoptadas y ejecutadas de acuerdo con lo que prevé la Ley Fundamental.

El presidencialismo argentino fagocita a sus líderes (Raúl Alfonsín en 1989, Fernando De la Rúa en 2001 –precedido del vice Carlos Álvarez un año antes–; Adolfo Rodríguez Saá en 2002); o sus líderes terminan hegemonizando, con fuerte sesgo autocrático, su aparato de dominación (Yrigoyen, Perón, Menem).

Ahora, la legitimidad de origen10, es decir la justificación de la existencia constitucional de los nuevos gobernantes Néstor Kirchner y Daniel Scioli, es incuestionable, aunque precaria: por razones ajenas a sus voluntades (renuncia de Carlos Menem a participar en el ballotage), el sistema mayoritario de agregación de preferencias electorales previsto por la Constitución Nacional no pudo comprobarse jurídicamente.

Un acto electoral como el del 27 de abril pasado puede ser un punto de partida para recuperar la unidad del ordenamiento, con la Constitución en su cabecera, y comenzar al mismo tiempo la refundación de las instituciones republicanas de gobierno. La emergencia institucional que lo ha precedido, cuyos efectos aún perduran, provocó que la definición del Derecho en trascendentes situaciones no pueda ser reconocida apelando a las formas de producción previstas en la Constitución. En efecto, importantes autoridades políticas han estado dispuestas a reconocer como Derecho efectivo, en desprecio de la normatividad constitucional, a cuerpos jurídicos coherentes con la “emergencia infinita”, cuyo significado implica realzar la razón de Estado, bajo cuyo paraguas todo es susceptible de ser cambiado en cualquier momento y del modo más arbitrario, empezando por la demolición de la anatomía básica de los derechos fundamentales. El daño infligido por esta vulneración no se repara en días ni en meses. Requerirá años y años de labor paciente, prudente y equilibrada.

Una democracia constitucional goza de estabilidad “dadas ciertas condiciones”. En este aspecto, la confianza interna (de los ciudadanos) y externa (del resto de las comunidades organizadas del mundo) en que los acuerdos serán cumplidos –incluyendo el contrato político por excelencia, la Constitución– ocupa un lugar de significativa relevancia.

El poder en una encrucijada

Las nuevas autoridades saben que disponen de la posibilidad de ejercer todo el poder atribuido por la Constitución, pero que el ejercicio de dicho poder –sobre todo el uso y abuso de la potestad de legislar por decretos o vía delegación– fomenta el decisionismo, aumentando el elemento autocrático en detrimento de la democracia constitucional.

La primera elección presidencial del siglo XXI, paradigmática por la ineficacia de piezas decisivas de la Constitución en el proceso previo a su realización y por la forma en que fue resuelta la proclamación del binomio vencedor, coloca a la gobernabilidad del sistema, nuevamente, en una encrucijada.

Si la expectativa es que después de la elección los “electores/delegantes”11 jueguen el rol de espectadores pasivos y que la etapa de “construcción de consenso” no sea necesaria, porque quien gana la elección cree que podrá conducir el país como le plazca, la gobernabilidad seguirá estando en difícil trance. En este último sentido, las referencias a las gestiones de Alfonsín, Menem, De la Rúa y Duhalde son inevitables.

En cambio, si se opta por otro camino, pueden entreverse dos etapas. La primera se extiende desde la asunción hasta las elecciones legislativas previstas para diciembre de este año, un verdadero test para medir las primeras acciones del Ejecutivo, cuyo horizonte de proyección en los sistemas presidencialistas predetermina fuertemente –en forma negativa o positiva– su futuro. La segunda se iniciaría con la nueva composición parcial del Congreso.

La legitimidad de origen tiene la peculiaridad de transformar una relación de fuerza en una relación de Derecho Constitucional. La legitimidad de ejercicio o de gestión se construye con la mayor o menor dosis de abastecimiento a la convivencia social. El nuevo Presidente tiene por delante una titánica tarea y una inigualable oportunidad histórica para intentar tejer una justificación del ejercicio de su función tan progresiva como sostenida.

En un país profundamente fragmentado, debe liderar institucionalmente un proceso de inclusión productiva, combatiendo la pobreza y la indigencia. Al mismo tiempo, la reinserción de Argentina en el mundo es un capítulo clave de la agenda. En términos electorales, nunca un Presidente en la historia argentina reclutó tan bajo porcentaje de adhesiones en los comicios en los que fue elegido, aunque los pronósticos para la segunda vuelta indicaban más bien lo contrario. Es posible que en esta ambivalencia resida una interesante posibilidad de generar un moderado índice de gobernabilidad, siempre que la orientación sea racional, paulatina y democrática.

La Constitución existe; los conflictos, también. Tal vez el reto consista en exponer los mejores atributos y habilidades para resolver estos últimos (¿configurando una coalición gubernamental?) pero dentro del perímetro de legitimidad prefijado por el orden constitucional.

  1. La letra y estructura constitucional vigente en el orden federal es el resultado del texto fundacional de 1853 con sus enmiendas de 1860, 1866, 1898, 1957 y la más sustantiva de todas las que se han efectuado hasta ahora: la de 1994.
  2. Peter Haberle, en La garantía constitucional de los derechos fundamentales (autores varios), Civitas, Madrid, 1991.
  3. Juan Bautista Alberdi, Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, Sopena, Buenos Aires, 1957.
  4. David Altman y Rossana Castiglioni, “¿De qué hablamos cuando hablamos de gobernabilidad democrática?”, en Desarrollo Humano e Institucional en América Latina (www.iigov.org/dhial/?p=9_03).
  5. Germán Bidart Campos, Teoría del Estado, Ediar, Buenos Aires, 1991.
  6. Juan José Linz, “Democracy, presidential or parlamentary: Does it make a difference?”, en J.J. Linz y Arturo Valenzuela, The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America, John Hopkins University Press, Baltimore, 1994.
  7. Giovanni Sartori, Elementos de teoría política, Alianza, Madrid, 1992.
  8. Juan Bautista Alberdi, Obras Selectas, tomo X, Bases y Comentarios de la Constitución Argentina, Librería La Facultad de Juan Roldán, Buenos Aires, 1920.
  9. Tomás Eloy Martínez, La Nación, Buenos Aires, 19-4-03.
  10. Norberto Bobbio, Origen y fundamentos del poder político, Grijalbo, México, 1984.
  11. Guillermo O’Donnell, Contrapuntos, Paidós, Buenos Aires, 1997.
Autor/es Raúl Gustavo Ferreyra
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 48 - Junio 2003
Páginas:8,9
Temas Derechos Humanos, Estado (Justicia), Estado (Política)
Países Argentina