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Aguas Argentinas, gran negocio de la empresa, a expensas de los usuarios

Las fallas en la regulación económica de los servicios públicos argentinos no es una cuestión de falta de normas sino de severo incumplimiento. La concesión a Lyonnaise des Eaux-Dumez del servicio de aguas y cloacas en Capital Federal y 17 partidos de Buenos Aires (Aguas Argentinas S.A.) es en la práctica un cúmulo de incumplimientos y violaciones contractuales y de arbitrariedades e ilegalidades en perjuicio de los usuarios, toleradas y/o refrendadas por el Estado y el Ente regulador que renuncia así a su función de preservar el interés social. La empresa obtiene tasas de ganancia exorbitantes sin mayor riesgo, mientras la sociedad no sólo se perjudica, sino que también financia el interés privado.

La distorsión principal en los servicios públicos privatizados es el divorcio que existe entre lo que estaba previsto en los marcos regulatorios y lo que realmente se hizo, en particular respecto al valor de las tarifas y las inversiones comprometidas. Antes de la toma de posesión por las empresas adjudicatarias, o a través de sucesivas negociaciones posteriores, la autoridad administrativa (el Poder Ejecutivo y los Entes reguladores), consintieron en que los servicios funcionaran con tarifas altas y ganancias extraordinarias en relación con el valor de las obras realizadas. Por otra parte, los niveles de incumplimiento son especialmente altos en los servicios que, como el del agua, constituyen monopolios naturales que no se encuentran desafiados por la competencia.

Esto permitió la transferencia masiva de ingresos vía formación de precios monopólicos y oligopólicos, una característica del modelo económico de la década pasada –que continúa en la presente– con la tendencia a la formación de un Estado que garantiza tanto la apropiación autoritaria de la riqueza y de los recursos naturales que son bienes escasos de la humanidad (el agua, o el petróleo)1, como la legalización de las formas represivas.

Entre los varios casos de privatizaciones cuestionadas, el de Aguas Argentinas SA (AASA) es quizás el más grave, debido al perjuicio masivo que causa a los usuarios y al país. Se trata del sistema de saneamiento unitario concesionado en régimen monopólico más grande del mundo: al momento de la privatización, la población total del área transferida ascendía a 8,6 millones de habitantes, de los cuales el 42% carecía del servicio de cloacas y el 30% de agua potable.

Incumplimiento general

En este contrato se observan incumplimientos de doble naturaleza: a) la empresa sobrevaluó los precios y tarifas de la concesión y; b) rompió el equilibrio medioambiental del área servida.

En el primer caso, la licitación estuvo orientada a garantizar la menor tarifa en relación con la finalidad regulatoria de universalizar el servicio y obtener eficiencia operativa. Bajo estos presupuestos, la concesión fue adjudicada al consorcio liderado por Lyonnaise des Eaux-Dumez, que ofertó una reducción del 26,9% con respecto a la tarifa base. La concesión se otorgó a título gratuito, es decir sin pago de canon en concepto de explotación de la infraestructura preexistente, a pesar de que la tarifa proporciona una rentabilidad sobre estos activos transferidos como bienes de la concesión. La transferencia gratuita de los activos para su explotación privada por parte del consorcio se correspondía con la obligación empresaria de invertir alrededor de 1.300 millones de pesos e incorporar 1.331.000 habitantes al servicio de agua y 929.000 al servicio de cloacas en el primer quinquenio. Al final del período2, el incumplimiento en materia de inversiones fue de 746,39 millones de pesos; los habitantes incorporados al servicio de desagües cloacales fueron solamente 112.000 y la población sumada al servicio de agua potable alcanzó apenas los 631.000 habitantes.

En cuanto a las tarifas, que no debían aumentar durante los primeros diez años para garantizar el equilibrio entre la oferta y una demanda creciente en función de valores tarifarios ajustados al costo medio de largo plazo, han sufrido alzas que acumulan alrededor de un 45% desde el inicio de la concesión hasta mayo de 20013. Al cabo del primer año se otorgó un aumento general de la tarifa del 13,5%, a cambio de una promesa de aumento en la expansión de las metas originales del servicio. No obstante, éstas fueron sistemáticamente incumplidas, a pesar de haberse trasladado su valor a la estructura de costos incluida en la tarifa del servicio.

También el cargo de infraestructura –destinado a financiar la expansión de las redes de agua y cloacas y las conexiones domiciliarias– que pagaban los nuevos usuarios se incrementó en un 42% desde el inicio de la concesión hasta noviembre de 1997. A partir de ese momento fue sustituido por el cargo SU (Servicio Universal) incorporado a la tarifa, que pagan todos los usuarios del servicio, el que sumado al cargo MA (Mejoramiento Ambiental), generó un aumento en la factura promedio del 20%. A su vez, los nuevos usuarios deben abonar en concepto de cargo de integración al servicio 30 cuotas de 4,22 pesos (en total 126,60 pesos) incorporadas a la factura. Debe señalarse que en el mismo período (mayo 1993-mayo 2001), la variación del índice de precios mayoristas –que son los que se relacionan con la evolución de los costos de producción– fue solamente del 7,3%.

La tarifa del servicio, cuyos valores constantes a lo largo de los primeros 10 años de la concesión debía garantizar la razonabilidad del beneficio como factor de equilibrio asignativo de los recursos y remunerativo del capital, fue arbitrariamente transformada en un factor de formación de ganancias extraordinarias, prohibidas por el marco regulatorio en correspondencia con las bases de la privatización de los servicios públicos nacionales expresadas en la Ley de Reforma del Estado 23.696, que se aplica a la concesión y exige una adecuada proporcionalidad entre la inversión efectivamente realizada y la utilidad neta del negocio (art. 15, inc. 7)4. La exigencia de inalterabilidad del valor del servicio en la primera década de concesión se completaba en el contrato con una definición taxativa del programa de inversiones, que el concesionario incumplió en el 58%, provocando para el primer quinquenio una desinversión de 746,39 millones sobre un total de 1.289,46 millones, comprometidos a valores de oferta.

Estas distorsiones se patentizan en la violación de otras normas del contrato, que disponen que de verificarse la existencia de excedentes en los ingresos provenientes de la facturación con respecto al número de usuarios servidos en cada año, el Ente regulador podrá disminuir los valores tarifarios y los precios (Pliego de Bases y Condiciones, art. 47 y concordante).

Transferencia masiva de ingresos

Los fundamentos de la regulación5, tienden a garantizar desde las estructuras del Estado criterios de racionalidad y equilibrio económico en función del aumento de la producción y la reducción de costos, eliminando la ratio monopolista, por la cual la reducción de costos no se traslada a los consumidores o a la inversión, sino a la ganancia extraordinaria.

AASA ha acumulado todas las prohibiciones de la regulación. El Estado, por su parte, ha permitido que se vulneren sus significados filosóficos, jurídicos, económicos y sociales. Por ejemplo, en relación con la evolución de la variable de regulación ingresos por usuarios, y de acuerdo con los datos de balance de la empresa, se observa un notable incremento de los ingresos, sin que esto haya dado lugar a la correlativa deducción tarifaria. Los ingresos de la empresa crecieron un 43% entre 1994-1998 e intensificaron su tendencia ascendente en el período 98-99, durante el cual el alza fue del 68%, mientras que la cantidad de usuarios conectados al servicio aumentó un 20,7% y en un 31,5% en los mismos períodos.

El resultado son los altos niveles de rentabilidad alcanzados por AASA, medidos sobre el patrimonio neto y sobre las ventas. La política tarifaria, implementada sin sustento legal, permitió un aumento de la tasa de ganancia neta sobre ventas, que pasó del 8,7% en 1994 al 18% en 1999, en tanto que la relación sobre patrimonio neto pasó del 18,7% promedio para el período 1994-98 al 27,6% en el año 1999.

Merced a la intervención del Estado argentino, que ha convertido la regulación de un instrumento de equilibrios internos en otro de transferencia masiva de ingresos a favor de las empresas de servicios esenciales, estos consorcios, que debían operar con ganancias razonables, se han transformado en los principales aportantes a un modelo de centralización de capitales que generaliza las crisis de demanda a nivel global. El régimen de monopolio con demanda inelástica en que operan, más la intervención del Estado autorizando la formación de ganancias extraordinarias, explican tanto las diferencias extremas de rentabilidad interna con las empresas no vinculadas a las privatizaciones (que desde el año 1996 han tenido ganancias promedio menores a 1%)6, como las diferencias de utilidad en relación con las obtenidas por las empresas de servicios públicos en las economías centrales. En Estados Unidos, el nivel promedio de rentabilidad/ventas de las empresas de agua oscila entre 6% y 12%; en el Reino Unido, entre el 6% y 7%; en Francia, es del 6%7.

La regulación de la concesión del servicio de agua y cloacas no solo promueve el equilibrio entre los derechos representados en el contrato (prestador-usuarios-Estado), sino que también protege el equilibrio ambiental del área de la concesión, en este caso la Capital Federal y 17 partidos del conurbano. Así, las inversiones pactadas tenían una doble finalidad: garantizar la razonabilidad tarifaria –cuyo valor incluía el costo de las obras comprometidas– y promover la sustentabilidad ambiental del área concesionada.

La expansión de las redes cloacales debía satisfacer el déficit existente, subsanar el estado de sobrecarga en que se transfería la concesión y evitar que el reflujo de las aguas consumidas a través de los pozos ciegos por falta de infraestructura cloacal incidiera en el desequilibrio hídrico del área y en su contaminación. El pliego de bases y condiciones de la concesión describe en su introducción: “El sistema existente está en general sobrecargado (…) Los desbordes cloacales son frecuentes…”.

Debido a ese estado crítico, el consorcio debía eliminar el riesgo de inundaciones por desbordes de los conductos cloacales en el plazo de 5 años y calcular el riesgo de posibles inundaciones a través de la utilización de métodos matemáticos y de simulación. El déficit severo de redes cloacales en relación con la cantidad de población provocaba inundaciones y contaminación de las napas de superficie. La solución quedaba a cargo de la empresa privada.

En 1998, al final del primer quinquenio, los incumplimientos en materia de expansión de redes cloacales alcanzaron un promedio del 80%, ya que la empresa incorporó al servicio de desagües cloacales únicamente 112.000 usuarios contra los 924.000 previstos en la oferta, desinteresándose por el estado de sobrecarga, insuficiencia, desequilibrio y contaminación en que se encontraba el sistema.

Si a ello se suma el valor de las inversiones comprometidas e incumplidas, tanto en materia de expansión de las redes de distribución de agua potable como en relación con obras del servicio tan esenciales como la cuarta cloaca de la ciudad de Buenos Aires o la planta de tratamiento de efluentes de Berazategui, a finales de 1998 la desinversión alcanzaba los 746,39 millones de pesos a valores de la oferta, afectando así de manera directa el equilibrio medioambiental de la concesión. De este modo, la tasa de ganancia empresaria sobre el capital efectivamente invertido es del 49%, mientras que si hubieran cumplido las metas la rentabilidad hubiese sido de alrededor del 20% (muy alta de todos modos), para el período 1993-99.

Así, AASA ha devenido el paradigma de un sistema de transferencia masiva de ingresos que permite recuperar la tasa de ganancia promedio a expensas del empobrecimiento de las estructuras nacionales subordinadas. El Estado argentino consiente y promueve sistemáticamente la subversión de los presupuestos de la regulación, excusándose en una política ofertista de promoción de las inversiones (que un monopolio no realiza) y de reducción del costo del capital. Por su parte, los derechos de los ciudadanos son suprimidos sistemáticamente, a pesar de que la legislación los consagra como parte de los modelos regulatorios. En el cumplimiento de estos derechos está la garantía de la equidad distributiva (tarifas razonables) y de la eficiencia asignativa de los recursos (cumplimiento de las inversiones). Estos derechos son la base de los equilibrios generales en la economía y de la legitimación de un sistema representativo8.

Arbitrariedades ilegales

AASA factura el 100% del consumo estimado por metro cuadrado aunque el usuario no se haya conectado al servicio. Es decir, a pesar de que no existe efectiva prestación del servicio como contrapartida del pago. Para ello invoca la aplicación del artículo 35 de la vieja ley de Obras Sanitarias de la Nación, cuando la tarifa era subsidiada por el Estado. Pero ahora, cuando ésta es un precio plenamente retributivo de los costos y asegura la ganancia empresaria, facturar el servicio sin su efectiva prestación es contrario a las normas del código civil, a las normas constitucionales sobre el derecho de propiedad y al propio marco regulatorio de la actividad9.

Colmo de la arbitrariedad, AASA procede a cortar el servicio de agua potable y a sellar las cloacas domiciliarias por falta de pago… y sigue facturando el servicio como si continuase el consumo. El departamento de asuntos jurídicos del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), ha producido un dictamen mediante el cual declara ilegítima la facturación del consumo en caso de corte. Sin embargo el directorio del Ente regulador no lo ha considerado procedente y autoriza la facturación después del corte, vulnerando así doblemente la noción de justicia: permitiendo el corte de servicios esenciales como el agua y las cloacas y autorizando la facturación a pesar de que el consumo ha sido suspendido coactivamente. La empresa factura $313 por sellar las cloacas por falta de pago y $275 por la reconexión del servicio. En 1999 cortó el servicio de cloacas a 1.500 usuarios, de los cuales sólo se reconectó a 400, con absoluto desinterés por las exigencias de salubridad pública y contaminación de las napas. Por el “rubro” cortes del servicio de agua potable y cloacas AASA percibió en 1999 alrededor de 6 millones de pesos: en concepto de aviso de corte (20 pesos); corte con precinto (48 pesos); corte profundo (411 pesos) y corte de cloaca (588 pesos) aplicados a un total de 104.821 usuarios (incluidos los avisos de corte).

La consecuencia es la expulsión de un servicio esencial para la vida de los usuarios de menores ingresos, que no están en condiciones de regularizar la situación de mora por los precios abusivos e irrepresentativos que cobra la concesionaria. La cifra de quienes no han podido regularizar la mora y reincorporarse al servicio es de 23.452 usuarios para el período 1994 a 1999, y su crecimiento ha sido explosivo en el último trienio. Todo indica que el principio de justicia se ha separado violentamente de la noción de interés general, con el aval de un Estado desinteresado en garantizar las bases de racionalidad y consenso del sistema representativo que encarna.

Más a favor de la empresa

En este contexto de alteración orgánica del contrato original, la secretaria de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable y autoridad de aplicación de la concesión durante el anterior gobierno, María Julia Alsogaray, redefinió a través de distintos actos reglamentarios (decreto 149/97; resoluciones 601/99 y 602/99 y concordantes) su ecuación económico-financiera y su matriz regulatoria, transformándolo en uno nuevo que tiende a conceder una renta a favor del concesionario a partir del mero título del negocio, sin riesgo comercial ni estímulo a la eficiencia. Sobre esta nueva base –ilegítima por su contrariedad con la originaria– que incluye la condonación de las inversiones incumplidas mediante una decisión que equivale a dar por perdido el primer quinquenio sin que se corrijan los sobreingresos acumulados por la empresa, la actual gestión de gobierno ha pactado los términos para el nuevo quinquenio. Además, concedió la postergación de obras esenciales para el sistema, como la planta de tratamiento de efluentes de Berazategui, cuya ejecución estaba comprometida para el primer quinquenio. Esto a pesar de que, a causa de los graves problemas de contaminación de la ribera del Río de la Plata, el Banco Mundial declaró la necesidad de ejecución de esa obra en el plazo convenido.

El elemento distorsivo principal introducido por las nuevas bases contractuales es la incorporación de una Anualidad de Equilibrio Proyectada (AEQ=0) que permite a la empresa recuperar los costos operativos, de mantenimiento e inversión, más los impuestos cancelados cada año. Esto significa que se transfiere a los usuarios la totalidad del riesgo del negocio, incluidos los costos asociados a la gestión del financiamiento, garantizando el ingreso del concesionario con independencia de la eficiencia empresaria y del aumento de la producción (volumen de agua producida y de efluentes tratados). La ganancia razonable, que era la variable principal de la ecuación económico-financiera tendiente a asegurar una asignación eficiente de los recursos, optimizar la producción, reducir los costos y transferir esta reducción a las tarifas, es sustituida por una renta fija que garantiza el Estado nacional a través de ganancias extraordinarias y desaparición del riesgo empresario.

En términos tarifarios, el nuevo contrato (que resulta de las resoluciones SRNyDS 601/99 y 602/99), mantiene la posibilidad de ajustar las tarifas en función de la variación de los costos (cuyos umbrales habilitantes de la modificación tarifaria disminuyen del 7% del contrato originario al 0,5%) o ingresos de la empresa, según la Anualidad de Equilibrio Proyectada, reduciendo a cero el riesgo empresario. Establece además un mecanismo de precio máximo, a través del cual se introduce la actualización de las tarifas por la variación de los precios de Estados Unidos, a pesar de la vigencia de la Ley de Convertibilidad. Por último, incorpora la posibilidad de realizar revisiones ordinarias quinquenales, revisiones extraordinarias y revisiones por fuerza mayor o caso fortuito, suprimiendo lisa y llanamente el presupuesto de inalterabilidad de la tarifa para los primeros años de la concesión y el cumplimiento de las metas y obras comprometidas en la oferta.

En este marco, las metas y mecanismos de financiamiento del Segundo Plan Quinquenal acordadas a principios este año reproducen gravosamente el esquema ilegal de transferir a los usuarios la carga del financiamiento de las metas de expansión, ya que de los 130 kilómetros cuadrados de redes cloacales comprometidos, 60 son financiados mediante el incremento directo en la tarifa del 3,9% anual acumulativo durante el período 2001-2003; 50 serán financiados directamente, con el aporte de los frentistas, bajo el régimen de obra por cuenta de terceros que grava la propiedad en caso de incumplimiento, y 20 con recursos extraordinarios provenientes de la deducción o eximición de impuestos municipales a favor de la empresa.

Es decir que una sociedad empobrecida se transforma en financista obligada de las inversiones de un consorcio privado que opera con las tasas de ganancia más elevadas del mundo.

Resta decir que el reflejo del incumplimiento de más del 80% en materia de expansión de las redes cloacales, de la cuarta cloaca y de la planta de Berazategui no es sólo económico: ha incidido en el equilibrio medioambiental del área concesionada, contaminando sus napas y la ribera del Río de la Plata y contribuyendo al desequilibrio hídrico del sistema (ver “De sospechas, sabores…”, pág. 11). El marco regulatorio del servicio era categóricamente prescriptivo al respecto, obligando al concesionario a expandir las redes cloacales para subsanar el estado de sobrecarga del sistema, contaminación e inundaciones de los desagües cloacales10.

En relación con el desbalance hidrológico que afecta en casi su totalidad a 17 partidos del conurbano, la empresa tiene responsabilidad directa en los niveles alcanzados por las inundaciones, a los que ha contribuido con la importación de agua del Río de la Plata sin haber realizado los estudios de impacto ambiental que exigía el contrato o sin haber cumplido con la obligación de administrar equilibradamente el uso de agua de superficie y de agua subterránea de un sistema dinámico. El Pliego de bases y condiciones de la concesión dispone en sus artículos 4.2.3.4 que el Plan de Mejoras y Expansión del Servicio que la empresa debe desarrollar durante los 30 años de concesión incluye, entre otras actividades, la evaluación del impacto ambiental de las obras programadas. En los artículos 4.2.2.4 se agrega que la concesionaria deberá tener en cuenta la implementación de procedimientos y sistemas científicos destinados al control de la contaminación ambiental, la calidad del agua de consumo, la calidad de los efluentes y el reciclaje o disposición de productos derivados de tratamientos cloacales.

Es evidente que las disposiciones del marco regulatorio que obligaban al concesionario a explotar con diligencia científica el área de la concesión, y las previsiones contractuales que lo obligaban a importar agua desde el Río de la Plata a la zona oeste a causa de depresión de la cuenca o contaminación de los acuíferos naturales estaban integradas a un sistema orgánico de explotación de la concesión. No existe principio jurídico que permita al concesionario desinteresarse por sus consecuencias, ya que éstas se encuentran subordinadas a las obligaciones generales de operación. El Estado argentino tiene tradición jurídica suficiente para distinguir una norma instrumental de normas generales u ordenadoras como las que exigían la realización de estudios de impacto ambiental, modelos de simulación y matemáticos para evitar las inundaciones del área. Máxime cuando sus técnicos conocían –tal como lo corroboraron ante el Congreso de la Nación11– que la importación de agua de superficie al área de la concesión significa agregar al sistema un caudal de 1.000 milímetros anuales, equivalente a duplicar el régimen medio de lluvias de la provincia.

Al referirse a la falta de realización de estudios de impacto ambiental que dieran sustentabilidad a la ejecución y sobre todo a la oportunidad de la puesta en servicio del río subterráneo Saavedra-Morón, uno de los directores del ETOSS afirmó ante el Congreso: “En realidad no me consta que desde el Ente que yo integro se haya exigido a la empresa este tipo de estudios, siendo muy posible que uno camine el andarivel del incumplimiento de los deberes de funcionario público si no los exige”12.

Al respecto, merecen decirse dos cosas: a) la realización de la obra en sí no es objetable, ya que el área de la concesión es un sistema dinámico que exige el uso equilibrado de las aguas subterráneas y de superficie, con predominio del uso de las primeras por sus cualidades básicas bondadosas; b) la negligencia cuasi-dolosa se configura con la importación de agua a una zona que se encuentra en situación de desbalance hídrico y la falta de los estudios que garanticen la sustentabilidad ambiental de la obra y su incorporación al sistema, agravada por el déficit en materia de expansión de redes cloacales de responsabilidad directa de la empresa.

La concesión tenía un régimen de explotación basado en presupuestos científicos de administración que debían salvaguardar el equilibrio ambiental, contribuir a un proceso de recuperación de las aguas contaminadas y evitar la contaminación de un recurso escaso. No obstante, ha sido reducida a un sistema de apropiación coactiva de ganancias extraordinarias ante la mirada indolente o activa de un Estado que ha renunciado a su soberanía, como en el caso de los hidrocarburos, las comunicaciones, la energía y su línea aérea de bandera.

En consecuencia, las causales de caducidad de la concesión por severos incumplimientos que han afectado derechos constitucionales protegidos, así como el equilibrio medioambiental del área de saneamiento concesionada más grande del mundo, se hallarían configuradas con proyecciones negativas acumuladas hacia el futuro. ¿Qué queda por decir o probar si los propios funcionarios admiten haber incumplido sus deberes ante el Congreso de la Nación?

  1. Alfredo Eric y Eric Calcagno, “YPF: otra privatización ruinosa”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, julio 2001.
  2. El primer quinquenio de la concesión abarcaba los años 1993-1998.
  3. El aumento total acumulado para el período 2001/2003 otorgado por el Poder Ejecutivo a Aguas Argentinas es del 24,7%.
  4. El art. 15, inc. 7 de la Ley de Reforma del Estado 23.696 prohíbe la formación de utilidades extraordinarias específicamente referidas con el capital (utilidades/patrimonio neto). La otra variable de regulación de los servicios privatizados, contenida en la exigencia de tarifas justas y razonables en relación con los costos fijos y variables, se pone de manifiesto al medir utilidades sobre ventas. 5
  5. Anthony Ogus, Regulation Legal Form and Economic Theory, Clarendon Press, Oxford, Inglaterra, 1994; Armstrong, Cowan and Vickers, Regulation Reform: Economic Analysis and British Experience, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1995; D. Sappington y D. Weisman, Designing Incentive Regulation for the Telecommunications Industry, The AEI Press, 1996, entre otros.
  6. Área de Economía y Tecnología de FLACSO, en base a Memorias y Balances de las Empresas, a cargo de Daniel Azpiazu.
  7. Charles F. Phillips, “The regulation of Public Utilities” (Documento Phillips), Public Utilities Reports, Estados Unidos, 1993.
  8. Jürgen Habermas, Facticidad y validez, Editorial Trotta SA, Madrid, 1998.
  9. En la Defensoría del Pueblo de la Nación han presentado sus reclamos vecinos del Barrio Seré (partido de Morón); Villa Tesei, Hurlingham e Ituzaingó sur.
  10. Pliego de bases y condiciones: Introducción, artículos 7.8 y 7.8.1.1, entre otros.
  11. Versión taquigráfica de la Comisión de Usuarios y Consumidores de la Cámara de Diputados del Congreso de la Nación, 29-8-00.
  12. Ibid.
Autor/es Nana Bevillaqua
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 26 - Agosto 2001
Páginas:8,9