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Una política monetaria global y centralizada

La entrada en vigor del euro representa la etapa última y más simbólica de la integración europea, construida sobre la base de dos principios: mercado único de capitales y moneda única. Pero para controlar la inflación y el déficit fiscal, el "pacto de estabilidad y crecimiento" que prioriza la política monetaria en detrimento de políticas presupuestarias y fiscales, puede volverse insoportable en momentos en que Europa corre el riesgo de entrar en recesión.

La vigencia del euro fiduciario a partir de este año se presenta como la etapa última y la más simbólica del movimiento de integración económica y monetaria de Europa. Iniciada en 1951 con la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), la construcción comunitaria prosiguió (de acuerdo con los términos del tratado de Roma de 1957, referido a la creación de la Comunidad económica europea, CEE), con la instauración de un mercado común de los seis Estados miembros de la época1. Esta primera etapa tenía dos características principales: en primer lugar el rol central asignado a las políticas públicas destinadas a coordinar las inversiones a escala europea y a regular el mercado, sobre todo en los sectores de energía y agricultura; en segundo lugar, la casi ausencia de las cuestiones monetarias en los objetivos comunitarios, dado que el tratado se limita a prever un comité monetario de carácter meramente consultivo.

Los años 1970-1980 marcan un vuelco radical: los gobiernos de los países miembro (12 ya en 1986) deciden acordar prioridad a los mecanismos de mercado en el funcionamiento de la CEE. El Acta única, nuevo tratado ratificado en 1986, traduce esa opción política al estructurar el espacio económico europeo sobre la base del mercado único de bienes y servicios, trabajadores y capitales, a partir de 1992. Desde entonces Europa se inscribe en la lógica de la mundialización neoliberal impulsada desde comienzos de 1980 en el Reino Unido de Margaret Thatcher y los Estados Unidos de Ronald Reagan. Con la ideología del librecambio que se impone entonces, asistimos a un retroceso organizado de la regulación pública, marcado por la aceleración de las medidas de desregulación y privatización.

La segunda evolución digna de destacar: la moneda se convierte en principal vector de integración. Tras el derrumbe del sistema monetario internacional (llamado de Bretton Woods, fundado en las paridades fijas), provocado por la decisión del presidente Reagan de poner fin a la indexación del dólar por el oro (15-8-1971), seguida de la generalización de la fluctuación de las monedas a partir de 1973, los países miembros del mercado común tratan de protegerse contra la inestabilidad monetaria. La “serpiente” monetaria europea (1972), después el Sistema Monetario Europeo (SME, 1979) se instaura con vistas a enmarcar y reducir las fluctuaciones entre monedas de los países miembros de la CEE. Las políticas económicas se ven en adelante dominadas por el respeto a la coacción de la estabilidad de los cambios y precios: es la doctrina del “franco fuerte” y la deflación competitiva.

El Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea, que entró en vigor en noviembre de 1993, lleva a sus últimas consecuencias esta lógica de integración previendo las etapas y modalidades de la creación de una Unión Económica y Monetaria (UEM), mediante la instauración de una moneda única. La construcción europea descansa ahora sobre dos pilares: el Acta única, que consagra el dominio del mercado en el funcionamiento de las economías; y el Tratado de Maastricht, que instaura la primacía absoluta de la política monetaria en las políticas económicas de la zona euro.

Arquitectura asimétrica

La arquitectura europea se torna entonces completamente asimétrica. Por una parte la política monetaria se organiza de acuerdo con una estructura federal inspirada en el modelo alemán: desde 1999 el sistema europeo de bancos centrales (SEBC), actualmente compuesto por 12 bancos centrales nacionales2 encabezado por el Banco Central Europeo (BCE) a cargo de la política monetaria única. Por otra, las políticas presupuestarias y fiscales siguen descentralizadas a nivel nacional. Sólo una parte exigua de los gastos públicos –que culminan en marzo de 1999 con un 1,27% del producto interior bruto (PBI) europeo– constituye el presupuesto comunitario. Como consecuencia de la ausencia de un estado de derecho democrático a escala europea, no hay impuesto europeo ni posibilidad de lanzar un préstamo comunitario.

Segunda fuente de asimetría: los bancos centrales, tanto nacionales como europeos, son independientes y por consiguiente no tienen que rendir cuentas ni a los gobiernos ni a los ciudadanos. Tercer factor de desequilibrio: el objetivo prioritario de la política económica es la estabilidad monetaria. De acuerdo con el artículo 105, apartado 1, del Tratado de Maastricht, la misión del BCE es preservar la estabilidad de los precios. En cuanto al apoyo de la actividad económica y el empleo, se trata de un objetivo explícitamente subsidiario, cuando en la actual coyuntura debiera ser prioritario.

Una de las principales contradicciones de la UEM es entonces darle un peso preponderante a la política monetaria en el preciso momento en que ésta es cada vez menos fiable. En efecto, sabemos que ya no se puede dominar rigurosamente la evolución de la masa monetaria, cualquiera sea su definición. Ahora bien, el BCE es el único de los grandes bancos centrales del mundo que sigue declarando objetivos en ese terreno. En realidad, la única variable sobre la cual los banqueros centrales pueden actuar directamente es la tasa de interés a corto plazo. Se constata que esta herramienta es cada vez más inoperante; las diez bajas decididas por la Reserva Federal de Estados Unidos desde comienzos del año 2001 no tuvieron ningún efecto sobre la situación de recesión que atraviesa la economía estadounidense, los episodios del 11 de septiembre pasado no hicieron más que profundizarla.

El funcionamiento de la economía depende de las tasas a largo plazo, dado que lo esencial de la deuda de empresas y particulares se sitúa en ese horizonte. Pero las autoridades monetarias sólo tienen una influencia indirecta en las tasas, en buena parte dependientes de los anticipos de los actores financieros. Por otra parte el BCE no tiene objetivos de cambio, lo que deja a las empresas de la zona euro a merced de la inestabilidad monetaria internacional, mientras los cracks se multiplicaban en los últimos años. Elaboradas en los años 1980, las cláusulas del Tratado de Maastricht referidas a la política monetaria aparecen totalmente superadas e inadecuadas al contexto de comienzos del siglo XXI.

A la inversa, hay sólidas razones para pensar que las políticas presupuestarias y fiscales serían más eficaces que la política monetaria en el contexto de la UEM. Ya vimos que la zona euro se construyó sobre la base de dos principios: mercado único de los capitales y moneda única, esto es, tasas de cambio irremediablemente fijas entre monedas europeas. En una situación así, todas las investigaciones muestran el impacto incrementado de la política presupuestaria sobre la actividad económica. Este conocido resultado del modelo Mundell-Fleming3 se explica de la siguiente manera: la movilidad de los capitales y la dimensión mundial de los mercados financieros permiten financiar un déficit público suplementario sin alza de tasas de interés y sin apreciación del cambio perjudicial para las exportaciones. Hay otra razón, más fundamental, para otorgar un rol más importante a las políticas presupuestarias: siguen estando ampliamente descentralizadas a nivel nacional, y pueden diferenciarse según las necesidades específicas de cada país, cuando la política monetaria es global y centralizada.

Con la moneda única los países de la zona euro renunciaron a las modificaciones de las tasas de cambio entre sus monedas. Esto significa que los ajustes entre ellas pasan por las variaciones de precios y salarios y por las fluctuaciones del nivel de las principales dimensiones macroeconómicas (actividad, empleo, capital). Ahora bien, contrariamente a lo postulado por las teorías de inspiración neoliberal, los precios son poco flexibles (al menos a corto plazo), lo que vuelve difíciles sus ajustes relativos entre países europeos en ausencia de variación de las paridades. Uno de los factores de esta rigidez está constituido por los salarios, cuya determinación depende de factores institucionales (modos de negociación) muy heterogéneos en Europa. Keynes mostró brillantemente que cuando los mercados no pueden ajustarse en buenas condiciones, como consecuencia de la flexibilidad insuficiente de los precios y salarios, las políticas económicas se convierten en instrumento indispensable.

En buena lógica, la desaparición de políticas monetarias nacionales hubiera debido llevar a dar un rol más importante a las políticas presupuestarias nacionales. Pero sucedió lo contrario.

Rebautizado por antífrasis “pacto de estabilidad y crecimiento”, el pacto de estabilidad presupuestaria firmado en ocasión del Consejo europeo de Amsterdam en junio de 1997 perenniza en efecto uno de los cuatro criterios de convergencia del Tratado de Maastricht: el tope al 3% del PBI de los déficits públicos. También prevé, mediante un procedimiento especial denominado de los déficits públicos excesivos (DPE), severas sanciones financieras contra los Estados que no los respeten. ¿La razón? Eliminar los desvíos presupuestarios, posible fuente de inflación, yendo al encuentro del objetivo sacrosanto de estabilidad de los precios prohibido por la BCE. Al impedir el funcionamiento de los estabilizadores automáticos, esta obligación se va a convertir en insoportable en el momento en que Europa corre el riesgo de hundirse en una recesión. Tanto más cuanto que la ausencia de armonización se traduce en una competencia fiscal desenfrenada entre países miembro, que reduce los recursos presupuestarios. Alemania está en el papel del cazador cazado: bajo el canciller Kohl había exigido la firma del pacto y bajo el canciller Schröder y en vísperas de los plazos electorales de 2002, quisiera aligerar las obligaciones…

Esta asimetría total entre políticas monetaria y presupuestaria consagra el abandono de una gestión dinámica y equilibrada de la economía, fundada en la búsqueda de una combinación óptima de los instrumentos monetarios y presupuestarios (optimal policy mix). Una coordinación organizada a escala europea no se considera una prioridad, lo que constituye una verdadera regresión. El único procedimiento previsto a ese efecto es el de “las grandes orientaciones de política económica” (GOPE) que incita a los gobiernos a definir su política económica nacional después a analizar sus implicaciones eventuales sobre los vecinos europeos, con el riesgo de modificar sus opciones si resulta que entrañan consecuencias negativas para los otros. En la práctica las GOPE no son más que simples recomendaciones, ampliamente insuficientes para conducir a una verdadera coordinación de las políticas económicas.

Resultan conocidos los argumentos presentados para demostrar los beneficios del euro. La moneda única contribuye a la homogeneidad del sistema de precios en los doce países que lo adoptaron, ventaja importante para los particulares y especialmente para las empresas cuyas decisiones se ven facilitadas por las comparaciones que pueden hacer.

Por otra parte, el euro reduce los costos de transacción, sobre todo eliminando los gastos de conversión entre divisas, Por último, elimina la especulación y los riesgos de inestabilidad entre ellas. En suma, mejora el funcionamiento de los mercados de bienes, servicios y capitales, y permite concluir la edificación del mercado único europeo.

Pero los “costos” de la unión monetaria europea son igualmente importantes y están vinculados en buena parte con las deficiencias de la regulación macroeconómica. No es tanto la moneda única la que plantea problemas como la filosofía liberal-monetarista que la subtiende, con una política monetaria que se ha vuelto ineficaz e inadaptada, decidida en secreto por autoridades sometidas a las presiones de los mercados, en detrimento especialmente de los instrumentos fiscales y presupuestarios.

Se impone pues una reforma profunda. Pasa por la reabsorción de los desequilibrios entre instituciones monetarias y políticas, de manera de dotar a la Unión de los atributos democráticos que le faltan. ¿No es por otra parte esta carencia de democracia lo que nutre la indiferencia y hasta la suspicacia de los ciudadanos europeos respecto del euro, al que muchos consideran como una creación meramente tecnocrática?

  1. Los seis signatarios del tratado de Roma eran Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.
  2. En el seno de los Quince, tres países: Dinamarca, Reino Unido y Suecia, optaron hasta el momento por quedar afuera de la unión monetaria, de modo que el tránsito al euro no les compete.
  3. De inspiración neokeynesiana y elaborado en los años, el modelo Mundell-Fleming es el cuadro de análisis utilizado en todos los manuales de economía estándar para estudiar los efectos comparados de las políticas monetarias y presupuestarias en situación de perfecta movilidad de capitales.
Autor/es Dominique Plihon
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 31 - Enero 2002
Páginas:18,19
Traducción Marta Vassallo
Temas Políticas Locales, Unión Europea