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Socios distantes, pero necesarios

Los acontecimientos confirman la pérdida de relevancia de América Latina en las relaciones exteriores de la Unión Europea (UE) y los límites de la estrategia desplegada en el decenio anterior para profundizar sus vínculos políticos y económicos. Las exigencias de la ampliación de la UE al Este, los conflictos de los Balcanes, la apuesta por el multilateralismo en las relaciones económicas internacionales y la primacía de la seguridad en la agenda global tras el 11 de septiembre condicionan el proyecto de "Asociación Estratégica" que ambas regiones lanzaron en la I "Cumbre" de Jefes de Estado y de Gobierno entre la UE y América Latina, celebrada en Río de Janeiro en junio de 1999.

Las “Cumbres” de jefes de Estado y de Gobierno de las dos regiones vienen precedidas por tres décadas de relaciones institucionalizadas, que permitieron que la UE se convirtiera en un contrapeso a la tradicional hegemonía de Estados Unidos. En los años ’70 y ’80, el interés europeo en los asuntos latinoamericanos respondía a motivos políticos y de seguridad: el apoyo a la democracia, la solidaridad con partidos políticos y movimientos populares y la búsqueda de salidas negociadas para los conflictos de Centroamérica, que como otras crisis regionales de la “Segunda Guerra Fría”, podía tener repercusiones negativas en la seguridad europea.

Estas motivaciones perdieron vigencia en los años ’90, debido a las negociaciones de paz en Centroamérica, los procesos de transición democrática y la desaparición del conflicto bipolar. Las motivaciones económicas se convirtieron en la fuerza motriz de las relaciones y en la principal causa de la aparición de la nueva estrategia que la UE adoptó a finales de 1994 en sus relaciones con América Latina1. Esa estrategia mantenía el compromiso de la UE con los regímenes democráticos, pero reconocía explícitamente la primacía de los nuevos intereses económicos en la región.

Entre esos intereses cabe destacar el visible incremento de las exportaciones y la inversión europea en América Latina, propiciados por las políticas de privatización del Consenso de Washington, y el atractivo de los esquemas de integración, en especial el Mercosur y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en el que México representaba una vía de acceso al vasto mercado de Estados Unidos. Un factor determinante fue el temor a que tanto el TLCAN como el proyecto de Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) pudieran situar a los inversores europeos en desventaja, e inducir un efecto “desviación de comercio” que redujera la cuota de mercado europea, en beneficio de Estados Unidos. En suma, la nueva estrategia de la UE respondía, en gran medida, a la necesidad de contrarrestar el nuevo proyecto hemisférico estadounidense.

Se trataba de una estrategia con un marcado carácter regionalista, ya que pretendía construir una relación especial entre ambas regiones, que se desarrollaría de manera relativamente independiente respecto de marcos multilaterales como la Organización Mundial de Comercio (OMC). Además, pretendía ofrecer pautas de relación diferenciadas para cada país o sub-región, reconociendo el atractivo económico de los “mercados emergentes” y las nuevas experiencias de integración surgidas al calor del “nuevo regionalismo” latinoamericano. Los acuerdos “de cuarta generación”, suscritos entre 1995 y 1997 con México, Chile y el Mercosur, son el elemento más novedoso.

Aunque no había compromisos concretos respecto al alcance o el calendario, el objetivo de establecer futuros acuerdos de libre comercio abrió amplias expectativas en América Latina respecto al acceso al proteccionista mercado europeo. Desde la perspectiva latinoamericana se trataba de una oportunidad histórica para dejar atrás un modelo de relación clásico de “ayuda sin comercio” (aid, not trade). En el decenio anterior, a falta de preferencias comerciales o de medidas de alivio de la deuda, la ayuda económica se había convertido en el único ingrediente económico de una relación que, sin embargo, había dado muchos frutos en el ámbito político.

Opción multilateral

La I Cumbre UE-América Latina, en tanto “diplomacia de representación”, debería haber dado un fuerte impulso político a esa estrategia. Sin embargo, la reunión se celebró en un momento en el que el regionalismo estaba en retroceso y eran visibles las dificultades que se planteaban en la UE respecto a sus objetivos económicos.

Con Chile y México se ha logrado culminar las negociaciones de libre comercio en plazos bastante cortos, pero en el caso del Mercosur ese objetivo se ha encontrado con la feroz oposición de algunos Estados miembros, como Francia, debido a que supondría el acceso al mercado comunitario de productos agrarios “sensibles” y costes elevados para la política agraria común. Por su parte, los socios del Mercosur, y particularmente Brasil, temen la apertura del sector manufacturero. Hay que recordar que el mandato de negociación con el Mercosur se aprobó apenas una semana antes de la “Cumbre” de Río, después de tres años de bloqueo, para evitar el bochorno diplomático que suponía presentarse en esta reunión con las manos vacías. Se trataba, sin embargo, de un mandato limitado: posponía las negociaciones arancelarias hasta el 2001 y supeditaba las concesiones comerciales a lo acordado en la OMC.

El hecho es que el Mercosur, pese a ser el grupo con mayores vínculos comerciales y el que la UE consideraba más cercano al “modelo europeo” de integración, no tiene aún acuerdo de asociación. La UE ha privilegiado a México y Chile, los países más alejados del ideal integracionista, y más cercanos al proyecto comercial hemisférico de Washington. Ello parece mostrar que el factor clave en la estrategia de la UE es el proyecto del ALCA y, en la perspectiva de la proyección global de la economía europea, el temor a verse desplazada del mercado latinoamericano.

También hay que recordar que en 1999 la UE ya se había decantado por el lanzamiento de una nueva “ronda” de negociaciones comerciales de la OMC. Este “retorno al multilateralismo” supone abandonar o situar en una posición subordinada las estrategias regionalistas en lo que se refiere al acceso a los mercados. En esa opción multilateral, junto a los Estados miembros y el Consejo, ha tenido un peso determinante la nueva Comisión Prodi y los comisarios Chris Patten y Pascal Lamy, poco o nada proclives a establecer una relación preferencial con América Latina en el marco del “regionalismo abierto”, lo que sin embargo era el objetivo de las anteriores Comisiones Delors (1990-1995) y Santer (1995-1999).

En la OMC, la cuestión agraria sitúa a la UE y América Latina en campos enfrentados. Las ventajas que América Latina puede obtener en las negociaciones multilaterales en cuanto a la reducción del proteccionismo agrario comunitario pueden ser superiores a las obtenidas de eventuales acuerdos interregionales de libre comercio. En esa negociación, además, América Latina cuenta con el apoyo de EE.UU. y de países de clima templado que integran el “Grupo Cairns”.

Lo mismo ocurre con otras cuestiones económicas, como la deuda, la inversión extranjera y la volatilidad financiera, ajenas a la relación porque en ellas no existe una actuación europea conjunta. Baste mencionar la pasividad de la UE –no así de algunos Estados miembros por separado– ante las crisis financieras de México, Brasil, Ecuador o Argentina. La UE reúne el 29% de los votos en el FMI, pero este hecho es sólo un dato estadístico. La UE no actúa en el FMI como grupo unitario, ni tan siquiera de manera coordinada, lo que refuerza la influencia de Estados Unidos. Si en este ámbito la UE no existe como tal, tampoco puede ofrecerse como interlocutor válido a los “socios” latinoamericanos, que por otro lado tampoco han actuado de manera concertada ante esas crisis.

¿Qué se puede esperar de otros puntos de la agenda? Cuestiones como el diálogo político en materia de democratización y la lucha contra la pobreza se encuentran en una posición mucho más subordinada. De igual manera, Centroamérica y el área andina parecen haber quedado “fuera de agenda”, con la evidente excepción de la cuestión de las drogas ilegales, un interés estratégico en el que sí puede esperarse alguna atención política. En Centroamérica, la acción europea parece responder más a las catástrofes que golpean de manera recurrente a esa región, que a intereses y objetivos comunes de largo plazo.

El diálogo político parece ser cada vez menos relevante, en especial respecto a la democracia y los derechos humanos y la concertación de políticas en los foros internacionales. La presencia cada vez menor de representantes de rango ministerial en el diálogo UE-Grupo de Río es un claro indicio. Más preocupante es la ambivalencia de la UE ante los problemas de la consolidación democrática y en especial de la agenda del llamado “buen gobierno”. La UE se ha limitado a cuestionar la corrupción y utilizarla como argumento para reducir la ayuda económica, a sabiendas de que una actuación coherente en ese ámbito llevaría a cuestionar la forma en la que algunas empresas europeas han participado en los procesos de privatización y la “vista gorda” de los gobiernos respecto a esas prácticas ilícitas. Las revelaciones recientes sobre los pagos ilegales al gobierno de Chávez y de Fujimori por parte de importantes bancos españoles así lo indican.

También es necesario recordar la posición de la UE frente al intento de golpe de Estado en Venezuela, que contó con la complicidad de importantes medios de comunicación, de grupos económicos y de fuerzas políticas europeas, con el apoyo del gobierno español y cierta dosis de ambigüedad en las instituciones de la UE. Este caso muestra que la perniciosa combinación de intereses económicos y de los condicionantes de seguridad aparecidos tras el 11 de septiembre debilitan el compromiso democrático de la UE, uno de los principales activos de su proyección internacional.

Finalmente, hay que considerar la orientación geográfica de la política exterior y de seguridad común y la nueva política de defensa común hacia el Este de Europa, los Balcanes y el Mediterráneo, debido a la ampliación y a la aparición de intereses de seguridad en esas áreas del “extranjero próximo”, en particular tras el 11 de septiembre. La ampliación y la estabilidad de los Balcanes tras los acuerdos de Dayton y la guerra de Kosovo traslada el foco de las relaciones exteriores de la UE de manera más marcada a Europa Central y Oriental, y a Oriente Próximo. Sin perjuicio del carácter de actor “global” que pretende tener la UE, se han establecido claras distinciones entre países y regiones en cuanto a interés, recursos y voluntad política, en las que América Latina ha salido perjudicada.

Con este telón de fondo, cobran sentido los visibles retrasos e incumplimientos de los compromisos de la Cumbre de Río de Janeiro2. Igualmente reveladora es la ausencia de iniciativas de los gobiernos de ambas partes para dar contenido a la “Asociación”, y el retraso de la Comisión Europea para adaptar su política de cooperación a los resultados de la Cumbre3. Esa política se anunció año y medio después, y predominan acciones que buscan más la “visibilidad” que el desarrollo o a la lucha contra la pobreza. Además, no supone ni un euro adicional. Existe un claro contraste entre la retórica de las reuniones de alto nivel y los medios disponibles, condicionados por unas “perspectivas financieras” restrictivas para el período 2000-2005, y por la aparición de otras prioridades presupuestarias relacionadas con la ampliación y con la guerra y la reconstrucción en los Balcanes, en Oriente Próximo o en Afganistán.

También han incidido negativamente los acontecimientos del 11 de septiembre y la guerra de Afganistán, que han situado las cuestiones de seguridad y la “lucha contra el terrorismo” en un lugar preeminente de las relaciones internacionales, dejando en segundo plano los temas económicos y de desarrollo y la democratización. También es referencia obligada la crisis argentina y el colapso del Mercosur, que ha enfriado el entusiasmo de los inversores europeos en esa región4.

Esos factores condicionaban la agenda y resultados de la II Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe, celebrada en Madrid en mayo pasado. Consciente de ello, el Parlamento Europeo adoptó en noviembre de 2001 una importante resolución reclamando el establecimiento de una política “global y coherente” hacia América Latina y el Caribe. Una exigencia quizás voluntarista, pero dotada de la ambición y la visión estratégica que otros actores no han mostrado5.

Según el Parlamento Europeo, la “Cumbre” debería reactivar el diálogo político a partir de una “agenda ampliada”, con participación de los gobiernos y también de los parlamentos y la sociedad civil, de forma que éste siguiera siendo útil para la consolidación de la democracia y la vigencia de los derechos humanos, y para fortalecer la cooperación en el ámbito de la prevención y resolución de conflictos, con especial referencia a Colombia. Esa agenda también debería abordar los nuevos problemas de seguridad planteados tras el 11 de septiembre y el papel de ambas regiones en la construcción de un orden mundial más pacífico y seguro, sobre la base de que una paz duradera exige marcos multilaterales, la vigencia de la democracia y los derechos humanos y el desarrollo económico y social.

En el plano económico, el Parlamento Europeo propuso relanzar las negociaciones con el Mercosur al margen de lo que pueda ocurrir en la OMC y la firma de nuevos acuerdos con los países andinos y con Centroamérica, dando estabilidad a las preferencias comerciales ya otorgadas a estos países por la UE. Finalmente, se reclamaba una política de cooperación al desarrollo con más fondos y más estable, con la ambiciosa propuesta de un “Fondo de Solidaridad birregional” en el que podrían participar la Comunidad, los Estados miembros y los bancos multilaterales.

Con estos antecedentes, se podía pronosticar que la “Cumbre” tendría resultados limitados. El principal documento aprobado, el “Compromiso de Madrid”, reafirma la voluntad de ambas partes de construir una “Asociación Estratégica”, aunque su contenido real sigue siendo poco concreto. El texto del “Compromiso” o el extenso documento “Valores y posiciones comunes”, muy genéricos, no resuelven este problema. Aun así, contienen algunos planteamientos relevantes, entre los que destaca el acuerdo para hacer frente al terrorismo “en todas sus formas y manifestaciones”. Esta cuestión constituía uno de los principales objetivos de la presidencia española de la UE (primer semestre 2002) de cara a la “Cumbre” y, según el presidente del Consejo Europeo, José María Aznar, “el principal desafío del sistema internacional”. Esa apreciación dio lugar a que el presidente de Brasil, Fernando H. Cardoso, afirmara en su discurso de apertura que no era conveniente “sustituir la agenda de la esperanza por la del miedo” y “obsesionarse por la seguridad”. Cardoso recordó que existían otras cuestiones prioritarias en América Latina, como la reforma de las finanzas internacionales, el comercio abierto y la lucha contra la pobreza y la desigualdad.

En este sentido, también hay que destacar que la declaración final de la Cumbre rechaza de manera contundente las medidas de carácter unilateral y efecto extraterritorial, en clara alusión al unilateralismo de Estados Unidos. Resulta especialmente significativo que el “Compromiso de Madrid” se pronuncie expresamente a favor del Protocolo de Kioto y la Corte Penal Internacional.

En el plano económico, el principal resultado fue la presentación del nuevo Acuerdo de Asociación UE-Chile, que como el ya firmado con México, conducirá al establecimiento de una zona de libre comercio. El rápido desenlace de esta negociación fue propiciado por la necesidad de presentar algún resultado concreto en la Cumbre. Ese éxito, en parte atribuible al esfuerzo de la presidencia española, permitió enmascarar la falta de acuerdo en otros asuntos económicos relevantes. Los miembros del Mercosur esperaban al menos una fecha de finalización de las negociaciones para el área de libre comercio con la UE, lo que hubiera sido una muestra de apoyo al Mercosur y una ayuda para hacer frente a la crisis argentina. Sin embargo, no hubo ninguna concesión y la negociación comercial con el Mercosur quedó pospuesta hasta que finalice la “ronda” de la OMC.

Por su parte, los países andinos y centroamericanos, a quienes se había ofrecido nuevos acuerdos de asociación, intentaron sin éxito que estos incluyeran un capítulo comercial. También en estos casos la posibilidad de iniciar negociaciones comerciales se pospuso a diciembre de 2004, fecha prevista de finalización de la “ronda” de la OMC.

Finalmente, algunas de las mayores decepciones de la Cumbre se refieren a la cooperación al desarrollo. Las iniciativas de la Comisión, conocidas apenas unas semanas antes, son la “Alianza para la Sociedad de la Información” (Programa @lis); el nuevo programa de becas de posgrado “de alto nivel” “Alban”; y la “Iniciativa Social”, que con apenas 30 millones de euros financiará estudios y censos sobre la desigualdad social. En conjunto el programa regional de la Comisión supone 250 millones de euros en el período 2002-2006. Se trata, además, de actividades caracterizadas por la búsqueda de réditos políticos y de imagen, en desmedro de los objetivos de la política de desarrollo de la UE, y bastante ajenas a otras áreas prioritarias de las relaciones UE-América Latina, como la lucha contra la pobreza o el apoyo a la integración regional.

Este apretado balance de la “Cumbre” confirma que América Latina vuelve a ocupar un lugar poco destacado en las relaciones exteriores de la UE y que el centro de gravedad de las relaciones exteriores de la UE se ha desplazado en mayor grado hacia el Este y el Mediterráneo Oriental. Este desplazamiento podría acentuarse con motivo de la “guerra contra el terrorismo” y un eventual conflicto en Irak.

Pese a ello, la Cumbre de Madrid define al menos la agenda pendiente para dar un contenido real a la relación birregional. En ella están en juego cuestiones tan relevantes como la credibilidad de la política exterior de la UE, que como incipiente “actor global” no puede renunciar a disponer de una política latinoamericana integral y coherente; o la difícil inserción internacional de América Latina en el proceso de globalización, ya que las relaciones con la UE constituyen la única alternativa tangible frente al proyecto del ALCA.

Las expectativas con las que América Latina acudió a la Cumbre muestran que para esa región las relaciones con la UE siguen teniendo carácter estratégico, tanto en lo referido al acceso a los mercados y a la diversificación de los vínculos externos, como a los modelos y las visiones ideológicas que compiten en la economía política global. En América Latina la UE sigue siendo una importante referencia como modelo social y político, en la medida que aún presenta alguna diferencia respecto del Consenso de Washington de inspiración neoliberal que impregna el proyecto del ALCA. Como señaló el presidente Cardoso en el discurso de apertura, Latinoamérica cree que “Europa puede contribuir a que el sistema internacional se vuelva más solidario, más representativo y, por ende, más eficaz”. No deja de ser paradójico que fuese una voz latinoamericana la que recordara que la UE puede hacer un aporte singular a la democracia y la justicia en las relaciones internacionales. Como en otros momentos, la relación con América Latina puede ayudar, aunque sea en pequeña medida, a que la UE encuentre su lugar y su identidad como actor internacional en el difícil escenario de la globalización.

  1. Documento básico sobre las relaciones de la Unión Europea con América Latina y el Caribe, aprobado por el Consejo de la Unión Europea en octubre de 1994.
  2. Veáse un examen del cumplimiento de los acuerdos en José A. Sanahuja (2002), “La Unión Europea y América Latina y el Caribe: una asociación estratégica para la democracia, el desarrollo, y la lucha contra la pobreza”, Madrid, Intermón Oxfam, (http://www.intermonoxfam.org/html/est_pre_aml.html). La visión oficial en el “Informe de evaluación” (Anexo II del “Compromiso de Madrid”), del 17-5-02.
  3. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Seguimiento de la Primera Cumbre celebrada entre América Latina, el Caribe y la Unión Europea, (COM(2000) 670 final), 31-10-00.
  4. Andrés Oppenheimer, “Mal momento para la Cumbre”, El Mundo, Madrid, 18-5-02. “Distant friends”, The Economist, Londres, 18-5-02.
  5. Informe sobre una Asociación Global y una Estrategia Común para las relaciones entre la Unión Europea y América Latina (2000/2249(INI)),Comisión de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Común y Política de Defensa, Ponente: José Ignacio Salafranca, 11-10-01, (A5-0336/2001), y la resolución correspondiente (2000/2249(INI)), aprobada el 15-11-01.
Autor/es José Antonio Sanahuja
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 40 - Octubre 2002
Páginas:8,9
Temas Mercosur y ALCA, Políticas Locales, Unión Europea