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Extraña política exterior de la Unión Europea

La construcción europea todavía está circunscripta a cuestiones económicas. En materia de política exterior y de seguridad los diferentes países miembros no han alcanzado una posición común ni superado la dependencia respecto de Estados Unidos. Lo prueba el seguidismo ante las guerras del Golfo, de la ex Yugoslavia y los actuales preparativos de una guerra contra Irak por parte de la administración Bush. La excepción es Francia, aislada en su defensa histórica de una Europa autónoma. Problemas de una política de defensa y seguridad común.

Durante su reunión del 1-9-02 en Elsinor (Dinamarca), los cancilleres de la Unión Europea (UE) se limitaron a adoptar una posición mínima respecto de la guerra que Estados Unidos prepara contra Irak. Más allá de un llamado a “agotar la vía diplomática”, los ministros se negaron a pronunciarse sobre la “hipótesis de una guerra”. Las diplomacias europeas divergen: desde el Reino Unido, que apoya la posición estadounidense, hasta Alemania y Finlandia, opuestas a la sola idea de una guerra, pasando por Francia, que quisiera impedir el recurso automático a la fuerza, el abanico de posiciones es amplio. En Elsinor, si bien España, Italia y Holanda se mostraron cercanas a la posición estadounidense, se negaron a adherir a la propuesta de Londres de que los Quince lanzaran un ultimátum a Bagdad. Por su parte, Bélgica1 y Suecia, a pesar de cierta irritación ante el unilateralismo estadounidense, se alinearon tras la posición expectante de los demás países.

Aunque en lo que concierne a la política exterior la UE es inexistente como tal, los europeos están efectivamente presentes. Aunque divididos, Londres, Berlín y París no dejan de hacer oír la voz europea frente al unilateralismo estadounidense2. En efecto, es en la contradicción entre un imposible discurso único de los Quince y una toma de posición independiente de algunos Estados donde reside el nudo gordiano de una política exterior común, creada por el tratado de Maastrich en 1992. Pues la cuestión de la eficacia y de la existencia misma de Europa en el escenario internacional no se reduce a un debate sobre la soberanía y el federalismo. El tema está profundamente ligado con la historia, las mentalidades y el carácter mismo de la construcción europea, tanto con sus contradicciones como con sus bloqueos (ver recuadro). Como lo resume la politóloga Nicole Gnesotto, la “autolimitación de la construcción europea a los aspectos económicos” se conjugó con “la alianza con Estados Unidos y la OTAN”3.

Aportar ideas… y dinero

La crisis con Irak revela esas divergencias sobre la evolución del orden mundial y la conflictiva gestación de un discurso europeo diferente al de Estados Unidos. El seguidismo “pavloviano” del Reino Unido, al igual que el apoyo de España o de Holanda, son sólo la manifestación extrema del tradicional apego a Washington4. Pero son pocos los dirigentes europeos -incluidos los más críticos- que cuestionan el principio del liderazgo estadounidense. Así, Jannis Sakellariou, diputado europeo socialdemócrata alemán, lamenta la tendencia a no “irritar” a Washington, o a no “obstaculizar” su acción. A lo sumo, algunos Estados reivindican un papel más ventajoso: en 1988, Francia trató en vano de negociar su regreso oficial al seno de los órganos militares de la OTAN a cambio de un comando militar regional. Según Sakellariou “todos esperan que el patrón les esté agradecido”.

La hegemonía de Estados Unidos no es impugnada ni siquiera en el conflicto palestino-israelí, respecto del cual los europeos comparten un verdadero objetivo político: la creación de un Estado palestino. Así, Christian Jouret, consejero de Miguel Angel Moratinos, representante especial de la UE para Medio Oriente, reconoce que el rol de Europa en la región es sobre todo el de “aportar ideas”… y dinero. En tanto donante principal, Europa se ve limitada a financiar alternativamente los programas de construcción y luego de reconstrucción de los edificios destruidos por el ejército israelí.

Para Francis Wurtz, diputado europeo francés, miembro del partido comunista, “a veces la actitud de los dirigentes europeos obedece a una falta de coraje político” que “en el contexto del pos 11 de septiembre de 2001 puede alimentar la desestabilización del orden mundial”. Para François Heisbourg, de la Fundación para la Investigación Estratégica, esa situación revela la existencia en ciertos países de una “cultura de la dependencia” respecto de Estados Unidos. Por supuesto, la UE se ve además limitada por su falta de medios, fundamentalmente militares y de inteligencia. A pesar de la creación en 2000 de una Fuerza de Intervención Rápida (60.000 hombres previstos para 2003) y de un centro satelital en Torrejón (España), la UE depende ampliamente de la tecnología y del armamento estadounidenses, como lo demostraron crudamente las acciones en los Balcanes. Y en Medio Oriente, subraya Jouret, esa dependencia “limita la credibilidad de la UE, pues en esa región sólo es escuchado el que puede mostrar su fuerza”.

¿Valores comunes?

Pero para algunos países de la UE el dominio estadounidense tiene sus ventajas. En el juego intraeuropeo funciona como el “gran nivelador de potencias”5 que tranquiliza a los pequeños Estados frente a los grandes. El “paraguas” estadounidense neutraliza y equilibra las diplomacias más dinámicas (Reino Unido, Francia, España y Alemania, principalmente). La mayoría de los Estados miembros de la UE no tienen una tradición en materia de política exterior. Además, algunos se reivindican como países neutrales (Finlandia, Austria, Irlanda…). Sólo Francia defendió históricamente la idea de una Europa poderosa y autónoma respecto de Estados Unidos, apoyada en un sistema de defensa común6. Según algunos observadores7 ese aislamiento francés se debería al inconsciente colectivo de una Europa que odia la sola idea de potencia. Una idea que se asocia a los estragos de la guerra, a la política nazi de exterminio y al colonialismo. Por otra parte, uno de los principales malentendidos vendría del hecho de que Francia no tiene ese miedo a la potencia pues, según Francis Wurtz, en su historia se mezclan los contrarios: “el colonialismo y el anticolonialismo; el hegemonismo y el internacionalismo”. Pero, añade, “cada pueblo asigna a la palabra ‘potencia’ un sentido diferente, un contenido en relación a su propia historia. Sin embargo, ese sentido no está inscripto en los genes, como lo muestra la evolución de Alemania”. La firmeza de Francia durante las extensas negociaciones que se desarrollaron en el Consejo de Seguridad de la ONU, sin dudas se vio apuntalada por la actitud intransigente de Alemania, cada vez más activa en la escena internacional.

Para Sakellariou, las declaraciones del canciller Gerhart Schröder condenando la guerra contra Irak, serían sobre todo una “señal” dirigida a los europeos, subrayando sus “divergencias cualitativas” respecto de la diplomacia estadounidense. Esto se inscribe también en el marco del retorno político de Alemania, retorno ya caracterizado en 1990 por la unificación y en 1992 por el reconocimiento unilateral de la independencia de Croacia y de Eslovenia.

Según ese diputado, al actuar de tal manera, Washington “nos ayuda a unirnos”. Pues “es una gran mentira pretender que compartimos los mismos valores que Estados Unidos”. Y menciona al respecto su extremo desprecio del derecho internacional (incluso en la base militar de Guantánamo), la violencia que impregna la sociedad estadounidense y el recurso a la pena de muerte, abolida en todos los países de la UE “¡No se puede decir que compartimos la misma cultura simplemente porque nosotros también tenemos elecciones! En Teherán también hay elecciones…”.

En efecto, la cuestión de los valores comunes está en el corazón del estancamiento de la Europa política. “Europa se muestra incapaz de definir una visión común de los que podrían ser sus intereses en la escena internacional” y “no es capaz siquiera de debatir el tema” afirma Marc Mangenot, de la Fundación Copernic.

La evolución política del Viejo Continente escapa a la UE. Así fue en el seno de la Alianza Atlántica, donde se desarrolló la reflexión sobre la suerte de los Países de Europa Central y Oriental (PECO) emancipados de la tutela de la Unión Soviética. Ilustran asimismo la cuestión la gran improvisación que caracteriza la actual ampliación europea, los malentendidos respecto de Turquía y las consecuencias de una guerra con Irak, fundamentalmente sobre el abastecimiento de petróleo.

Por ahora, los objetivos fijados a la Política Exterior y de Seguridad Comunes (PESC), como a la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) prevista en el tratado de Niza de diciembre de 2000, son sobre todo humanitarios. Las misiones llamadas de Petersberg, adoptadas en 1992, conciernen esencialmente a la gestión de las crisis y la asistencia humanitaria. “La sobrestimación de ese tipo de objetivos limita las ambiciones políticas de la UE”, estima Mangenot. La creación en 1999 de un puesto de Alto Representante de la UE para la PESC (el español Javier Solana) y de nuevos instrumentos de decisión (estrategias y posiciones comunes) por el tratado de Maastrich, debían ser la fragua donde forjar objetivos comunes más amplios. “Sin embargo, los Estados, conscientes de abrir la puerta a acciones que no controlarían totalmente, adoptan textos insípidos y sin carácter”8, afirma Wurtz. Además, la elección de Solana, ex secretario general de la OTAN, recuerda, por si hiciera falta, el dominio de Washington. Aunque dijo estar “convencido de que existen en Irak armas de destrucción masiva”, Solana propuso no obstante “seguir la vía de las Naciones Unidas”9.

Nostalgias soberanistas

La definición de una política exterior común es un espejo donde la UE puede ver reflejados los temas que hasta ahora no abordó: ¿dónde se sitúa el “exterior” para una UE que no cesa de extender sus fronteras?, ¿cuáles son los intereses que debe defender?, ¿cuáles los valores propios que debe promover? Por ahora, según Mangenot, Europa se comporta como un “imperio subordinado en el seno del mundo capitalista, cuyos mercados e intereses defiende cuando están en peligro”. La obsesión económica que subyace en los acuerdos de asociación firmados con los PECO o con los países mediterráneos, como la sumisión al liberalismo económico inscripta en los acuerdos de Cotonú que rigen las relaciones con los países del sur, así lo demuestran.

Entonces, la identificación de una verdadera PESC requeriría tomar francamente distancia respecto de la visión estadounidense de un mundo “anárquico” donde la fuerza “hace la ley”10. La relación europea con la cultura y el derecho, al igual que el “modelo social europeo” –a menudo invocado pero pocas veces defendido– podrían servir de base para un gran debate entre europeos, previo a la definición de una visión común.

Pero según François Heisbourg, representante francés en las negociaciones sobre la PESC, los Estados de la UE están aún muy lejos de dar ese gran paso: “Contrariamente a lo ocurrido con la adopción de la moneda única en 1992, las condiciones históricas de una comunitarización no están reunidas”. Por entonces, tanto Francia como Alemania tenían interés en llegar a un acuerdo. Francia, porque deseaba insertar el poder monetario de Bonn en un mecanismo europeo; Alemania, porque quería que se aceptara la reunificación. Para la PESC no existen tales condiciones: “lo que no significa que no existirán algún día”, estima Heisbourg.

Las capitales europeas –con Londres y París a la cabeza– no ven qué ventaja obtendrían de una comunitarización o de una federalización de sus diplomacias y de sus medios militares. Y si bien Alemania defiende ese proceso, no se priva de unilateralismo, como lo mostraron la crisis de Bosnia de 1998 y las recientes tomas de posición de Schröder contra la guerra con Irak. Los Estados “no se moverán hasta que no comprueben que existe un interés superior en ceder algo”, estima Heisbourg.

Para Sakellariou, el apego nostálgico a la soberanía nacional sería una de las causas principales de la ineficacia de la PESC. Coincidentemente, Emma Nicholson, vicepresidenta británica de la Comisión de Relaciones Exteriores del Parlamento Europeo, subraya que en el caso de la crisis iraquí “fue el consejo de ministros el que falló, al adoptar posiciones inconsistentes, pretendiendo preservar de esa manera supuestos intereses nacionales”. A su entender, el Parlamento, por medio de su resolución del 16-5-02 –que exigía la creación de un tribunal sobre los derechos humanos en Irak– “hubiera permitido a la UE tener un discurso unívoco”. El 9-10-02 el comisionado europeo encargado de las relaciones exteriores, el británico Chris Patten, se limitó a subrayar la necesidad de preservar la autoridad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, pero también la de anticiparse a una eventual transgresión por parte de Saddam Hussein de una resolución de ese órgano.

La posibilidad que prevé el tratado de Niza de establecer “cooperaciones reforzadas (coaliciones limitadas de al menos ocho Estados miembros), podría abrir perspectivas de progresos comunes. Sin embargo, a pedido del Reino Unido, los temas de defensa fueron expresamente excluidos de ese procedimiento. Pues el problema de la PESC no es institucional, sino eminentemente político. “¿Acaso se puede decidir a través de una mayoría calificada el envío de soldados a la muerte?” se preguntaba recientemente un funcionario europeo.

  1. En la cumbre de Barcelona, a mediados de marzo, Bélgica había sugerido en vano enviar una delegación europea de alto nivel a Bagdad.
  2. Claire Tréan, “Irak: l’Europe impose l’ONU”, Le Monde, París, 9-10-02.
  3. Nicole Gresotto, La puissance et l’Europe, Presses de Siences Po, París, 1998.
  4. Ignacio Ramonet, “Vasallaje”, Le Monde diplomatique, edición Cono sur, octubre de 2002.
  5. Idem nota 3.
  6. Bernard Cassen, “L’introuvable défense européenne”, “L’Europe mots à maux”, Manière de voir, N° 61, enero-febrero de 2002.
  7. Edgar Morin, Penser l’Europe, Gallimard, París, 1990, y La puissance et L’Europe, op. cit.
  8. Ver una lista en: www.ue.eu.int/pesc
  9. El País, Madrid, 9-9-02.
  10. Robert Kagan, “Puissance américaine, faiblesse européenne”, Policy Review, Washington, N° 113.
Autor/es Anne-Cécile Robert
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 42 - Diciembre 2002
Páginas:24,25
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Estado (Política), Geopolítica, Unión Europea