Le Monde diplomatique ÍndicesBúsquedaEste cdAyuda  
Home

Recuadros:

El poder de los gobernadores

En un contexto caracterizado por el debilitamiento del poder de gobierno, las instituciones relativas al orden federal -en particular los gobernadores- aparecen como los principales bastiones del sistema político. Las tensiones entre instancias institucionales por un lado y de desarrollo regional por otro llevaron a este escenario, induciendo muchas veces situaciones contradictorias con principios democráticos elementales.

Desde las recomendaciones del FMI a las emisiones de bonos; desde las internas partidarias a las elecciones presidenciales; desde la insólita sucesión de presidentes de la república de fines de 2001 a los altos y bajos en el poder de la gestión de Eduardo Duhalde, los gobernadores de provincia aparecen ocupando un lugar crucial en todos los hechos políticos de importancia. ¿A qué se debe que acumulen tanto poder?

Parte de la respuesta se encuentra en la forma federal de gobierno, cuya característica principal es la de propiciar un equilibrio de poder entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales a través de una serie de instituciones (Senado Nacional, autonomía provincial, redes de coordinación de políticas fiscales) y de los principales sistemas de la administración pública (salud, educación, seguridad, etc.).

Estructurar así el gobierno tiene por objetivo mantener todas las ventajas de escala que ofrece un espacio nacional ampliado y hace posible que las regiones desarrollen el máximo de su potencial económico y social. Asimismo, la interacción de las provincias entre sí y con la nación facilita la generación de consensos alrededor de políticas de Estado y la instalación de temas estratégicos en la agenda política nacional.

En el caso argentino, la forma federal de gobierno se aplica a regiones con una marcada heterogeneidad. Del mismo modo que en otros países del tercer mundo, esta circunstancia no sólo implica diferentes especializaciones productivas y disímiles configuraciones sociales, sino que involucra agudas diferencias en el nivel de desarrollo relativo. Por ejemplo, mientras la desigualdad entre las jurisdicciones de mayor y menor Producto Bruto Geográfico per cápita en Argentina es de 13,5 a 1 (Ciudad de Buenos Aires/Formosa)1, en Estados Unidos, un país federal desarrollado, esta diferencia no llega a ser de 2 a 1 (Alaska/West Virginia)2.

Esta tensión entre heterogeneidad regional y estructura institucional es uno de los elementos más importantes de la política argentina, en tanto ha tendido a generar, a lo largo de la historia, diferentes configuraciones del sistema de gobierno.

Historia, regiones y poder

Lo que se conoce como “Organización Nacional”, proceso simbólicamente fechado en 1880, se caracterizó por marcar el fin de una larga beligerancia entre las provincias –a partir de la superioridad económica y militar de Buenos Aires– y por la concreción de un pacto interregional implícito, que determinó una cierta forma de articular economía y política.

En lo económico, se consolidaron las bases de un extraordinario crecimiento de la producción agrícola-ganadera pampeana, que generó los excedentes necesarios para desplegar políticas dirigidas a sostener emprendimientos en otras regiones. Estos surgieron alrededor de las provincias cuyas clases dominantes tenían mayor poder en la federación y, en consecuencia, lograron condiciones especiales para su desarrollo productivo, configurándose así una nítida situación de entrecruzamiento entre política, territorio y economía. Por ejemplo, en el caso del azúcar tucumano, el Estado construyó el ferrocarril, otorgó créditos especiales y excluyó de la competencia al azúcar cubano, mucho más barato. Merced a estas políticas estatales, la superficie sembrada de caña pasó de menos de 2.000 hectáreas en 1872 a 90.000 en 19143.

En lo político, se terminó de estructurar un orden con centro en Buenos Aires, tanto que algunos análisis consideran el esquema argentino asimilable al del Imperio Alemán, en donde Prusia jugó el papel de espacio aglutinante4. En este esquema, el Senado cumplió un rol fundamental en la política de fines del siglo XIX y principios del XX, ya que fue el ámbito donde se sintetizó el acuerdo entre las diferentes regiones y que a la vez actuó como contrapeso al poder de Buenos Aires. Formado por veinte senadores del interior, ocho del litoral y dos de la Capital Federal (independientemente de las fluctuaciones en la cantidad de población de estas regiones), dio a los primeros la capacidad de vetar cualquier ley en virtud de su mayoría permanente.

La crisis mundial de 1930 marcó el inicio de una nueva etapa. Si bien la división regional del trabajo no sufrió mayores variaciones, se produjo un progresivo debilitamiento de las instituciones del federalismo. Los recurrentes golpes militares (que implicaban el nombramiento de las autoridades provinciales por parte del poder central) debilitaron el poder de los estamentos subnacionales, en un contexto mundial en el que los éxitos de las planificaciones nacionales promovían la expansión de los gobiernos centrales en detrimento de las instancias subnacionales.

De todas formas, este debilitamiento del federalismo no representó una disminución del peso de las diferentes regiones en el escenario político, ni la anulación de los emprendimientos de base regional. En los hechos, la dimensión político institucional del pacto interregional fundante pasó a expresarse, más que en el Senado de la Nación, en las instituciones del gobierno central que se ocupaban de la promoción y regulación de la producción. En oficinas como las del Banco Nación o de Desarrollo; en las bodegas o ingenios estatales (Cavic, Giol, Las Palmas, Compañía Nacional Azucarera, etc.); en los institutos reguladores (Instituto Nacional de Vitivinicultura, Comisión Reguladora de la Comercialización de la Yerba Mate, etc.); se definían la modalidad de regulación y los niveles de subsidio, de inversión pública y de protección aduanera, todos ellos de influencia clave en la actividad económica.

El vuelco de 1983

Las condiciones que habían resquebrajado el funcionamiento de las instituciones del federalismo se revirtieron a partir de 1983. Por un lado, las tendencias universales cambiaron de sentido, observándose procesos descentralizadores en los más variados sistemas y países. En Argentina, estos procesos asumieron la forma del paso de funciones y potestades del gobierno central hacia las provincias y, paralelamente, los procesos de ajuste estructural característicos de esta etapa –unidos a las descentralizaciones– fueron vaciando de contenido a la gestión nacional.

Por otra parte, la ininterrumpida vigencia constitucional desde 1983 permite a los actores políticos de la órbita regional hacer uso de los pesos y contrapesos previstos, convirtiendo paulatinamente a las instituciones federales en elementos cruciales del sistema. El Senado y otras instituciones donde participan las provincias recuperan un papel clave.

La paradoja es que esta recuperación de las instituciones federales ocurre al mismo tiempo que se disuelve la dimensión socioeconómica del pacto interregional. Las políticas de ajuste estructural implicaron el fin de una serie de mecanismos –subsidios, protección arancelaria, precios preferenciales de servicios públicos, créditos a tasa real negativa, etc.– que garantizaban un lugar en la economía nacional para actores regionales de todas las latitudes. Las pocas políticas de promoción que quedaron vigentes –minería, diferimientos impositivos, etc.– fueron parte de la política global de seducción al gran capital, antes que una forma de mitigar o cambiar de sentido el ajuste.

Con las privatizaciones, la desregulación y la apertura externa se disparó la desocupación y con ella los dolorosos registros sociales (ver recuadro pág. 8). Aunque en casi toda América Latina se aplicaron políticas similares, Argentina se destacó por la fortaleza política de los sectores beneficiarios del modelo (empresas privatizadas, sector financiero), que no resignaron ni una mínima parte de sus exorbitantes ganancias y por el fundamentalismo de mercado de quienes manejaron la economía nacional, llevando a muchos sectores a una reconversión feroz. Un ejemplo paradigmático es el algodón. En los últimos 25 años la producción se triplicó, pero la mano de obra (minifundistas y braceros) se redujo en cifras cercanas al 90%5.

Ahora bien, estas políticas no se desplegaron al amparo del terror como en la etapa dictatorial, sino a partir de un funcionamiento aceptable –para los estándares del tercer mundo– de las instituciones democráticas. Más aún, estas políticas, fueron apoyadas por la mayoría del electorado y por las autoridades de las provincias que más sufrían las consecuencias del ajuste estructural.

Esta situación se explica en parte porque la falta de un espacio económico para actores sociales de todas las regiones fue compensada por la organización de un sistema de reparto de recursos fiscales, favores y bienes-programa financiados fundamentalmente por el gobierno central. Las transferencias financieras desde la nación a las provincias se incrementaron en más de un 350% en moneda constante desde 1983 hasta 1999; en quince de las 24 jurisdicciones las transferencias nacionales representan más del 60% del total de ingresos6. Con estos recursos, los caudillos provinciales organizaron aparatos políticos imbatibles.

Las transferencias financieras ocuparon un lugar central en el funcionamiento de las instituciones federales. Tales dádivas del sector central a cambio del apoyo político provincial conformaron un esquema funcional a la construcción de poder territorial alrededor de prácticas prebendarias y clientelares que generan pocas exigencias y cuestionamientos acerca de qué y cuánto se negocia. Este mecanismo se empleó con múltiples fines, como la construcción de alianzas electorales, el desarrollo de estrategias específicas en los distintos Consejos Federales (de Educación, de Salud, de Inversiones…), la resolución de internas partidarias, etc.7.

En definitiva, el quiebre de la dimensión socioeconómica del pacto interregional dio a la renacida institucionalidad federal una modalidad que neutralizó todo su potencial virtuoso. Así, no emergió como un espacio donde se hallara el contrapeso ideal entre descentralización y unidad, ni como un ámbito generador de acuerdos estratégicos o creador de nuevos rumbos en la agenda política. Fue solamente el terreno donde la red bipartidista peronismo/radicalismo –a la que ocasionalmente se incorporaban partidos provinciales– repartió favores y cuotas de recursos entre sus principales referentes.

El federalismo y el futuro

Se dijo más arriba que por la manera en que habían jugado como polos aglutinadores, podía establecerse un cierto paralelismo entre Alemania/Prusia y Argentina/Buenos Aires, pero allí terminan las coincidencias. En tanto el recorrido histórico germano llevó a un desarrollo territorial homogéneo, en Argentina las diferentes articulaciones económico-institucionales no hicieron más que perpetuar los descomunales desequilibrios territoriales. Mientras en un mismo país existan unidades territoriales que tienen registros similares a los de algunos países de Europa Occidental y otras con guarismos cercanos a los de África, serán imprescindibles acuerdos políticos y/o económicos especiales para amortiguar las agudas diferencias. A grandes rasgos, puede decirse que cuanto más desigual sea la estructura económica y social de las provincias, más recursos se necesitará inyectar en las instituciones del federalismo para sostener la gobernabilidad.

De cara al futuro, los desafíos territoriales que deberá enfrentar el próximo gobierno no son menores. La “liga de gobernadores” ha acumulado tanto poder que se hace difícil pensar en un gobierno capaz de coordinar un programa para sacar al país del marasmo. Por otro lado, si bien la devaluación ha permitido superar los peores registros de crisis fiscal, todavía hay una gran distancia entre los recursos fiscales disponibles y las crecientes necesidades de fondos para apuntalar una gobernabilidad que amenaza con estallar simultáneamente en distintos puntos del país.

Las dificultades para compensar intereses regionales contrapuestos, articuladas con una clase política más interesada en mantener los privilegios de cada uno de sus feudos que en encontrar una salida para la crisis, pueden hacer que se eternice un sistema basado en asignar a caudillos territoriales recursos fiscales nacionales a cambio de que aporten gobernabilidad.

  1. Datos del año 2001, en “Base de Datos de la Unidad de Información Integrada”, Secretaría de Provincias, Ministerio del Interior, ProvInfo, Buenos Aires, 2003.
  2. Promedio 1997/1999, U.S. Census Bureau.
  3. Alejandro Rofman y Luis Romero, Sistema socioeconómico y estructura regional en la Argentina, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1997.
  4. Natalio Botana, El Orden Conservador, Hyspamérica Ediciones, Buenos Aires, 1986.
  5. Rofman y Romero, op. cit., y ProvInfo, 2003.
  6. ProvInfo, 2003.
  7. Horacio Cao y Roxana Rubins, “Las satrapías de siempre”, Le Monde Diplomatique edición Cono Sur, Agosto de 2000.

Índice de Desarrollo Humano

Cao, Horacio y Vaca, Josefina

Construido con el objetivo de permitir comparaciones internacionales, el Índice de Desarrollo Humano (IDH), elaborado por Naciones Unidas1, clasifica a los países en términos de la esperanza de vida, el logro educacional y el ingreso real ajustado. Sobre la base de este registro, y a partir de complementarlo con otros indicadores, en el país se ha desarrollado lo que se conoce como “Índice de Desarrollo Humano Ampliado” (IDHA). Además de permitir una aproximación más acabada al nivel de desarrollo humano, este índice fue aplicado a las 24 jurisdicciones que integran el territorio nacional.

El IDHA tiene la contundencia de los datos objetivos. Muestra además un mapa argentino doloroso, el de las desigualdades en el territorio, agudizadas a lo largo de la última década. Tal como expresa el informe, la divergencia sistemática en las condiciones de vida de amplios sectores de la población contrasta con lo que fuera el rasgo distintivo de la sociedad argentina en el mundo en desarrollo: la importante presencia de la clase media y de mecanismos de movilidad social ascendente.

Los valores del IDHA van de 0 a 1, con puntos de corte en 0,500 y 0,800, que son los que determinan los niveles de desarrollo bajo, medio y alto respectivamente. Sólo la Ciudad de Buenos Aires alcanza el nivel de desarrollo humano alto; 11 provincias registran un nivel medio y 12 un nivel bajo. La provincia de Formosa y la Ciudad de Buenos Aires representan los casos extremos. El índice de desarrollo humano en la Ciudad de Buenos Aires es más de 5,6 veces mayor al de la provincia de Formosa (0,867 contra 0,156).

Los niveles de pobreza en el país se incrementaron en la década del ‘90: en octubre de 1995 había un 36,7 % de pobres; en octubre de 2001, un 44,3%. El aumento de los problemas de alimentación es tal vez el síntoma más claro de la degradación sufrida en las condiciones de vida por amplios sectores. La indigencia –familias cuyos ingresos no alcanzan para comprar la canasta básica de alimentos– se triplicó entre 1995 y 2002. Exceptuando a la patagonia, la indigencia creció en todas las regiones, siendo las del noroeste y noreste (NEA y NOA) las que muestran los guarismos relativos de mayor deterioro. No obstante, y en virtud de la cantidad de habitantes que aglutinan, el 65% de los pobres e indigentes se concentra en las regiones metropolitana y pampeana. Otro dato relevante es que, medida a través de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), la pobreza rural es mayor que la de las áreas urbanas.

Argentina dejó de ser el país que se caracterizaba por su relativa equidad en la distribución de los ingresos. Entre 1995 –cuando ya había ocurrido una gran polarización social– y el año 2002, se duplicó la distancia que separa al 20% de la población con mayores ingresos del 20% con menores ingresos. En varias provincias, los ingresos del 20% de la población más rica pasaron a ser 20 veces superiores a los del 20% más pobre, con un promedio nacional de 20,4 veces. Los puntos extremos en la distribución del ingreso se alcanzan en Santa Cruz, donde se registra el menor valor con 11 veces, y en Formosa, el mayor, con 52,7 veces.

  1. “Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina/2002”, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Buenos Aires, diciembre de 2002.


Lecciones del “caso Catamarca”

Cao, Horacio y Vaca, Josefina

El escándalo político desatado en ocasión de las elecciones de la provincia de Catamarca, en febrero pasado, permite analizar un caso provincial concreto, ya que independientemente de la situación puntual –el gravísimo hecho de que un candidato no habilitado movilizara patotas y provocase desórdenes tales que obligaron a la suspensión de los comicios– lo ocurrido permite echar luz sobre algunos aspectos del sistema político provincial, montado sobre la indefención ciudadana.

El senador Luis Barrionuevo es uno de los cuadros políticos con peor imagen del país. Su desembarco en Catamarca ocurre recién hacia fines de los ’90, aprovechando la crisis del Partido Justicialista local. En las frustradas elecciones para gobernador enfrentaba al oficialista Frente Cívico y Social (FCyS), que podía mostrar una performance económica notable. Durante el período en que estuvo a cargo de la provincia (1991/2003) se desplegaron proyectos mineros de suma importancia como Bajo la Lumbrera, Salar del Hombre Muerto, Agua Rica, etc., que generaron inversiones por unos 1.500 millones de dólares. Asimismo, bajo el régimen de “diferimientos impositivos”, se originó un flujo de inversiones dirigido a la producción de cultivos de exportación. Entre 1990 y el año 2000 el producto per cápita se incrementó casi un 60% en moneda constante, pasando las exportaciones de 7 millones de dólares a 430 millones, con lo que Catamarca llegó a ser la novena provincia exportadora entre 24 jurisdicciones: un verdadero milagro económico.

A primera vista, un comicio entre un gobierno exitoso y un cuadro político con mala imagen y casi ningún trabajo territorial (ni siquiera vive allí, razón por la cual la justicia electoral lo inhabilitó –de acuerdo con la ley– para presentarse como candidato) no debería presentar sorpresas. Sin embargo, la mayoría de las encuestas previas daban como ganador a Barrionuevo.

Esta paradoja deja de ser tal cuando se analizan otros aspectos de la realidad provincial. Por ejemplo, los espectaculares registros económicos no significaron una mejora en las condiciones de vida de la población. Por el contrario, los índices sociales muestran una realidad desesperante. Según datos de la Encuesta Permanente de Hogares para octubre de 2002, en el gran Catamarca la desocupación alcanza el 20,5%; el 62,5 % de la población vive bajo la línea de pobreza y un 28% es indigente.

Además, la desaparición de economías agrícolas relativamente rudimentarias (producción de nuez o vitivinicultura), dio lugar a una corriente migratoria hacia la capital provincial que modificó el escenario electoral. En los últimos 30 años la población de la capital catamarqueña se multiplicó por tres, dando origen a un estrato social cuyas condiciones (extrema pobreza, dificultades para adecuarse a la vida en una ciudad que no ofrece muchas oportunidades), lo hacen presa potencial de las redes clientelares del sistema político.

En este escenario, no era posible esperar una campaña electoral basada en debates sobre la calidad de las instituciones y la transparencia de la gestión pública. El FCyS, como es costumbre en los oficialismos provinciales, incrementó el gasto provincial en más de un 70% en moneda constante, aplicándolo básicamente a una extensa planta de personal, el núcleo de su clientela electoral.

Barrionuevo, por su parte, construyó rápidamente poder territorial repartiendo a diestra y siniestra. En los tres meses previos a la elección se denunció que el “Tío Luis” –como se lo conoce en la provincia– entregó 50 mil bolsones navideños que contenían un “retrato-folleto del candidato”1; distribuyó más de 25 mil planes sociales2; comandó una caravana de móviles con 50 médicos del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires3, etc.

En suma, el “caso Catamarca” enseña varias cosas. En primer término, que aún en las provincias con una performance económica “exitosa”, los parámetros establecidos por el modelo productivo hacen que se degrade la calidad de vida del grueso de la población y un número significativo de personas pase a la pobreza y la miseria. Consecuentemente, ninguna gestión puede garantizar estabilidad política.

En segundo lugar, con grandes porciones de la población en situación de indefensión, es factible que el sistema político sea capturado por cualquier aventurero que tenga recursos propios –bien o mal habidos– y/o apoyo del aparato estatal. La institucionalidad democrática requiere un piso de condiciones materiales para desplegarse.

Por último, el “caso Catamarca” evidencia la importancia que tiene el cargo de gobernador, un puesto lo suficientemente atractivo como para que un “peso pesado” de la política nacional baje a una de las jurisdicciones menos desarrolladas para conquistarla, aunque esto signifique complicar la situación del gobierno nacional, su aliado en esta cruzada.

  1. “Barrionuevo y Saadi, un clásico”, Clarín, Buenos Aires, 5-1-03.
  2. Ámbito Financiero, Buenos Aires, 4-02-03.
  3. “Confusa situación electoral de Barrionuevo”, La Nación, Buenos Aires, 15-02-03.


Autor/es Horacio Cao, Josefina Vaca
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 46 - Abril 2003
Páginas:8,9
Temas Estado (Política), Políticas Locales
Países Argentina