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Protectorados: un callejón sin salida

A pesar de las manifestaciones hostiles al nuevo orden estadounidense en Irak, Washington parece decidido a imponer un protectorado en ese país, desde el norte, kurdo, hasta el sur, chiíta. Oponiéndose a la inmensa mayoría de los países –incluidos varios aliados de Estados Unidos en esa guerra de agresión– que exigen la intervención de las Naciones Unidas, el presidente George W. Bush prácticamente entregó las llaves de Bagdad a una administración estadounidense, que eventualmente travestirá con nombres iraquíes.

Los neoconservadores que de forma decisiva influyen sobre la Casa Blanca desde comienzos de 2001, no inventaron nada nuevo. Estados Unidos no contó con las colonias que hicieron la riqueza de los imperios europeos, pero no dudó, entre fines del siglo XIX y principios del XX, en administrar directamente esas neo-colonias que fueron Cuba y Filipinas, Haití, República Dominicana, Nicaragua y hasta Panamá (ver páginas 20 y 40).

Al fin de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos y sus aliados occidentales recurrieron nuevamente al uso del protectorado para asegurar la transición democrática en Alemania y Japón. Pero –cosa menos conocida– Washington soñaba con imponer esa humillación también a Francia (ver página 19).

Evidentemente, la reaparición de esa idea del protectorado en la década de 1990 no es casual. Con la victoria estadounidense en la Guerra Fría se cerró una época en que todas las crisis, nacionales o regionales, se resolvían en el marco de la disputa entre Estados Unidos, verdadera superpotencia, y la Unión Soviética que, sin contar con todos los atributos de un “gigante”, conservaba al menos su poderío militar. Dichas confrontaciones terminaban a veces en “arreglos amistosos” y reparto de influencias a espaldas de los pueblos concernidos. Pero ese mundo bipolar debía tener en cuenta la fuerte presión de los movimientos de liberación social y nacional. Ello explica una relativa consolidación de los Estados y el mantenimiento “bajo control” de los conflictos, pues las superpotencias tenían como aliados a los gobiernos oficiales (a menudo dictatoriales) orientados en una lógica de desarrollo.

Geopolítica del caos

Todo cambia con la desaparición de la Unión Soviética y su “bloque”, lo que completa el giro liberal iniciado en la década de 1980. Bajo la presión de las instituciones de la globalización y de la Unión Europea se desmantela el Estado-providencia, en tanto que las leyes del mercado y de la ganancia vuelven a imponerse. Tanto es así, que países antaño “socialistas” tienen que hacer grandes esfuerzos para adaptarse al modelo occidental. En otros, la situación es aún peor: la voluntad de controlar territorios étnicamente mixtos y la ruptura de la lógica redistributiva entre regiones ricas y pobres, desatan sangrientas guerras locales, como en Yugoslavia. Algunos Estados del Tercer Mundo se derrumban al evaporarse la ayuda que recibían, ya sea de Moscú y sus amigos para ganarlos a su causa, o de Washington y los suyos, para contener la influencia soviética. Incluso, ciertos Estados, como Somalia, directamente “desaparecen”.

¿Qué respuesta se dio a esos nuevos desafíos? En ciertos casos, luego de aportar una ayuda ampliamente mediatizada a los Estados afectados, se impuso la indiferencia, como en Somalia, luego de la efímera y catastrófica intervención estadounidense de octubre de 1993. Es que la peligrosidad de esos conflictos para el resto del mundo o para el entorno regional, se considera escasa. En otros casos, de importancia secundaria para Washington, se confía el protectorado a la ONU, como ocurrió con Timor.

Por último están los países donde, luego de haber impuesto soluciones militares, Estados Unidos prevé mantener el control, garantizando así que la “lección” no será inútil –Kosovo, Afganistán, Irak– y en los cuales se compromete proporcionalmente a la importancia de la coyuntura estratégica. En Kosovo, Estados Unidos cederá el lugar a la Unión Europea en cuanto pueda, sin dejar por ello de aumentar el número de bases de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en la región. En Afganistán, delegará la gestión cotidiana del país –incluido el mantenimiento del orden, confiado a la Fuerza Internacional para la Asistencia y la Seguridad (ISAF) cuya dirección acaba de quedar en manos de la OTAN–, pero continuará la lucha militar contra Al-Qaeda y sus aliados talibanes. En Irak, en cambio, Washington parece decidido a conservar todas las riendas del poder económico, político y militar.

Por lo tanto, la fórmula del protectorado abarca situaciones muy diversas y evolutivas, que es necesario analizar en base a la pregunta ¿quién controla tal o cual cosa? En todo caso, el recurso al protectorado no escapa a la “contradicción flagrante” –señalada por Noam Chomsky– “entre las reglas del orden internacional establecidas en la Carta de las Naciones Unidas, y los derechos reconocidos en la Declaración universal de los Derechos Humanos”1: de un lado, la soberanía de los Estados, que prohibe toda injerencia en sus asuntos internos; y del otro, la de sus habitantes, que –al contrario– obligaría a intervenir en su ayuda, contra su propio régimen si fuera necesario. Sin embargo, la geopolítica del caos2 de la década de 1990 pareció legitimar el “derecho de injerencia”, muy de actualidad en esa época en que se le reprochaba a las grandes potencias no su responsabilidad por los nuevos “desórdenes”, sino su “inacción”, considerada como un delito de abandono a pueblos en peligro.

Re-colonización

Quienes se movilizaron contra los planes de limpieza étnica, subrayaban que, a diferencia de Irak, donde se intervino en 1990-1991, “en Bosnia no hay petróleo” para explotar, pero si vidas humanas y valores a proteger. Esa rebelión contra la hipocresía de un intervencionismo selectivo y cínico, se transformaría en demanda –ingenua o no– de una intervención militar por motivos “humanitarios”.

“Actualmente, en el marco de la globalización mercantil y financiera, asistimos a la creación de un sistema de protectorados, de gobernadores y de procónsules. Incluso ocurre que esas tutelas monetarias, económicas y militares responden a una demanda de re-colonización bajo la forma de un mandato. En el tablero de la globalización, algunos países pequeños corren verdaderamente el riesgo de verse reducidos, bajo la apariencia de una independencia formal, al papel de simples peones del gran juego geoestratégico”3. Esa “era de protectores” evidentemente viola no sólo el principio de soberanía de los Estados, sino también el de autodeterminación de los pueblos.

Las llamadas guerras interétnicas abren la Caja de Pandora de la proliferación de mini-Estados, y tienden así a desprestigiar la idea del derecho a la autodeterminación, al interpretarlo de manera estrecha: dar a cada pueblo –en el sentido étnico de la palabra– su propio Estado. Como la relación de fuerzas impide a los pueblos decidir por sí mismos sobre la forma política más propicia para defender sus derechos universales (sociales, culturales, políticos), las grandes potencias se arrogan el derecho de determinar quién tiene derecho a formar un Estado y sobre qué bases4.

Por lo tanto, para quienes reclaman esa forma de asistencia como para quienes desconfían de ella, resulta importante hacer un balance de esos “protectorados”, analizándolos uno por uno, tratando de entender el contenido de los mandatos, las condiciones de su elaboración, la existencia o no de organismos de control, etc. Sólo una actitud crítica, aunque abierta, evitará caer en la indiferencia criminal (pensemos en Ruanda) o en la aceptación ciega de un “imperialismo humanitario”, supuestamente “benigno”5, cuyos remedios terminen siendo peores que la enfermedad. A pesar de los puntos comunes que pudieran existir entre ellos, los casos de Irak y de Afganistán son diferentes, y más aún el de Kosovo, o el de Bosnia.

Estas dos últimas experiencias exigen un análisis particular. Hace ya varios años que ambos semi-protectorados pusieron fin a sus guerras e iniciaron la reconstrucción, a la vez que crearon instituciones políticas y organizaron elecciones. Pero, ¿según qué dinámica?

El acuerdo de Dayton de 1995 sobre Bosnia-Herzegovina, y la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de la ONU de junio de 1999 sobre Kosovo, pusieron fin a situaciones bélicas pero no cuestionaron las lógicas antagonistas que se enfrentaban. Por lo tanto, la autoridad de esos cuasi-protectorados se ejerció sobre una realidad incoherente. Y es por eso que dichos acuerdos siguen siendo periódicamente cuestionados. Más aún teniendo en cuenta que ni la presencia ni la ayuda masiva internacionales se concretaron de acuerdo a lo prometido, ya se trate de la protección de las poblaciones o del desarrollo económico.

El caso yugoslavo

Para justificar la extensión de la OTAN suele insistirse regularmente en la “eficacia” de su protección, como una “evidente” diferencia respecto de las Naciones Unidas. Esa ilusión se nutre del hecho de que la potencia atlántica desplegó sus efectivos en Bosnia luego de la firma de un real alto el fuego, mientras que los Cascos Azules de la ONU sólo tenían, en pleno conflicto, un mandato (aberrante) para “mantener la paz”, eventualmente compensado por un derecho limitado de “legítima defensa”.

Inicialmente Estados Unidos se abstuvo en la gestión de la crisis yugoslava, considerándola estratégicamente secundaria, a la vez que aconsejaba y armaba tropas capaces de generar un equilibrio respecto de las fuerzas serbias: el ejército croata o el de Sarajevo; el Ejército de Liberación de Kosovo (UCK) en 1999. Washington impuso la OTAN como fuerza de ataque aéreo en dos circunstancias: como “brazo armado de la ONU” en Bosnia, antes del acuerdo de 1995; y luego en la guerra contra Yugoslavia, sin mandato de la ONU, de marzo a junio de 1999.

Por lo tanto, la OTAN sólo desplegó efectivos terrestres en las zonas de los conflictos balcánicos luego de la firma de acuerdos entre todos los protagonistas, incluso en Macedonia, con posterioridad a los acuerdos de Ohrid de 2001. El objetivo último era garantizar la extensión de la Alianza a los países de Europa del Este y de los Balcanes, instalar bases en varios de ellos, e incluso puertos para la flota estadounidense. Pero en caso de tensiones violentas en esa zona, Washington preferiría apoyarse en efectivos terrestres que no fueran los suyos, y hasta retirarse rápidamente: así, los soldados estadounidenses dejarían el lugar a tropas locales o europeas, para desplegarse en regiones del mundo consideradas decisivas…

Es decir que se impuso una realpolitik bastante flexible, adaptable a las circunstancias. Así, luego de cuatro años de guerra y de limpieza étnica en Bosnia, el presidente William Clinton se esforzó en aprovechar el fracaso de los planes de paz de la ONU y de los negociadores europeos, para recuperar la iniciativa diplomática e impulsar la OTAN, luego de la disolución del Pacto de Varsovia (en 1991). El compromiso buscado en Dayton6 resultaba del equilibrio entre fuerzas antagónicas en el terreno, apoyándose en Estados fuertes de la región. Estados Unidos había sentado a la mesa, junto a Alija Izetbegovic, presidente de Bosnia-Herzegovina en guerra, a Slobodan Milosevic, que hablaba “en nombre de todos los serbios” y Franjo Tudjman, representando a “todos los croatas”.

Por otra parte, esa decisión confirmaba la importancia de los acuerdos entre esos dos últimos dirigentes en el desmembramiento étnico de Bosnia7 y en la visión que las grandes potencias tenían entonces de la “estabilización” regional, hechos ambos poco propicios al actual proceso de La Haya8. Los dirigentes bosnio-serbios Radovan Karadzic y Ratko Mladic, acusados por el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY), fueron entonces dejados de lado. Sin embargo, eran ellos los creadores de la Republika Srpska instaurada por el acuerdo de Dayton. Si bien es cierto que se ratificaban los objetivos del regreso de los refugiados y de la consolidación de las instituciones centrales del país, los caudillos militares locales conservaban la mayoría de su poder, incluidos sus ejércitos.

Así fue que Dayton no dejó ni vencedores ni vencidos. Trajo alivio a la población, ya que el acuerdo hizo cesar los combates, pero oficializaba la limpieza étnica y una simplificación de las cuestiones territoriales más conflictivas de la región: la depuración por parte de las fuerzas serbias del enclave mayoritariamente musulmán de Srebrenica, que no defendieron ni las tropas internacionales ni las de Sarajevo; y el silencio sobre la ofensiva que el ejército croata desató el verano de 1995 contra los servios de Krajina, sin grandes protestas de Belgrado, pues paralelamente Dayton no decía nada sobre Kosovo.

Ese silencio produjo una radicalización política de los albaneses de la provincia. Desde la represión de comienzos de la década, se limitaban a boicotear pacíficamente a las instituciones serbias, esperando el reconocimiento de su autoproclamada “república”, presidida por Ibrahim Rugova. Ese proceso independentista se vio amenazado cuando el acuerdo de Dayton consolidó la posición internacional de Milosevic (y por lo tanto, de las fronteras serbias). Fortalecimiento ratificado por la suspensión de sanciones y por acuerdos de reconocimiento recíproco con los Estados vecinos. A partir de entonces, el UCK se esforzó por internacionalizar el conflicto a través de la violencia. Y cuando Milosevic intentó destruir de raíz esa organización con la ofensiva del verano de 1998, sólo logró hacerla cada vez más popular.

Pero luego de haber aceptado el estallido de la Federación, las grandes potencias trataron, aún hasta hoy, de contener los separatismos en Bosnia y en Kosovo, por temor a un conflicto generalizado que podría afectar también a Macedonia. Así, en la conferencia de Rambouillet, en la primavera de 1999, presentaron un plan de autonomía para Kosovo que fue aceptado por la parte serbia, que sin embargo se opuso a un despliegue militar terrestre. Los albaneses de su lado, rechazaron directamente la autonomía. La secretaria de Estado de Clinton, Madeleine Albright, aprovechó esa situación para –de común acuerdo con el UCK– imponer a la Unión Europea un marco no ya de la ONU sino de la OTAN… El bombardeo de Belgrado que se produjo luego apuntaba a imponer el despliegue de la OTAN en Kosovo9. Para obtener la firma de los albaneses Washington prometió vagamente que se “tomaría en cuenta”, llegado el momento, la idea de organizar un referéndum de autodeterminación.

A pesar de representar el 80% de la población de Kosovo, los albaneses fueron excluidos de las negociaciones que pusieron fin a la guerra, ya que la resolución 1244, firmada por el presidente yugoslavo, afirmaba el respeto de las fronteras de la República Federal de Yugoslavia (RFY). Mientras tanto, el marco se convirtió en la moneda de Kosovo y la gestión de ese territorio quedó provisoriamente en manos de la Misión de las Naciones Unidas (Minuk), bajo la protección de las tropas de la OTAN.

Recibidas como fuerzas liberadoras por los albaneses, esas tropas permitieron efectivamente el rápido regreso de cientos de miles de personas que habían sido expulsadas de la provincia por las fuerzas serbias. Los efectivos de la OTAN encarnaban la esperanza de una futura independencia, en el contexto de una deterioración de las relaciones de Serbia con las grandes potencias y al precio de una “democracia a través de las bombas” que radicalizaba más que nunca los antagonismos políticos con todos aquellos, albaneses o no, a los que se sospechaba de aceptar el diálogo con los serbios10. Casi no vale la pena decir que los 40.000 soldados bajo mando de la OTAN no lograron impedir la contra-depuración étnica de que fueron víctima decenas de miles de serbios y de gitanos, ni el comienzo de la guerra civil, medio mafiosa y medio política, entre albaneses. De la misma forma, en Bosnia Herzegovina se ocultó el fracaso de una presencia militar que debía durar apenas un año, transformándola de Fuerza de Aplicación de los Acuerdos (IFOR) en Fuerza de Estabilización (SFOR).

Difícil transición

La estrategia de “salida de crisis” destinada a organizar la retirada, llevó en ambos casos a delegar en fuerzas locales (a menudo en las antiguas milicias ultra-nacionalistas reconvertidas en fuerzas policiales) la tarea de restablecer el orden en los puntos conflictivos. Es seguramente la única lógica viable que podría llevar a una salida del protectorado y a la emergencia de un Estado de derecho. A condición de que la situación socioeconómica genere esperanzas de estabilidad política. Lamentablemente, no es para nada el caso.

Ocho años después de Dayton, el 75% de la población bosnia vive bajo el nivel de pobreza y el desempleo afecta al 40% de las personas en edad de trabajar, cifra que supera el 60% en Kosovo. La criminalidad y la corrupción se suman a la pobreza, la incertidumbre institucional y la presencia internacional. Cunde de manera generalizada un “síndrome de dependencia”, orgánicamente vinculado al propio protectorado. “Las organizaciones internacionales (…) forman parte del problema, no de la solución”, estima el economista Zarko Papic11. Y agrega que las mismas tienen “interés en mantenerse y desarrollarse”. Paralelamente, los salarios que se pagan a cualquier chofer o traductor de una organización internacional alejan a la gente de los empleos “normales”… cuando estos existen.

Pero el fracaso está intrínsecamente vinculado a la lógica neoliberal de esa presencia, que lleva a no “invertir en las empresas estatales, aun si son potencialmente rentables”12. El acuerdo de Dayton y el proyecto de Rambouillet (pero también los acuerdos de asociación con la Unión Europea y las “subvenciones”) imponen una “economía de mercado” y nuevas privatizaciones… Organizan la destrucción de la protección social sin reemplazarla por otro tipo de cobertura, o sustituyéndola por sistemas que favorecen la corrupción. El gobernador del Banco Central, designado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), alienta tasas de interés exorbitantes, lo que impide toda modernización, pues se supone que las Inversiones Extranjeras Directas (IED) deben reemplazar a la ayuda y al financiamiento público.

Pero eso está lejos de concretarse por la falta de claridad en la función misma del Estado, que supuestamente es el que debe decidir y proteger la propiedad. Ese problema, que se presenta en toda la ex Yugoslavia, se ve agravado por la inestabilidad de una Bosnia proclamada “unida”, pero dividida en entidades étnicas, y por la falta de un estatuto definitivo para Kosovo: Belgrado se atiene a la resolución 1244 para bloquear las privatizaciones en ese territorio. Paralelamente, la incertidumbre reinante sobre la devolución de sus bienes a los refugiados y a las personas que fueron desterradas, torna precario el regreso a Bosnia Herzegovina de casi un millón de personas13.

En medio de ese caos, el repliegue sobre la comunidad puede aparecer como la protección más seria. Sirve a la vez para consolidar los votos “nacionalistas” y las uniones territoriales. En Bosnia, es también una forma de responder a la arrogancia de los poderes internacionales, que se conducen como ocupantes, y de cuestionar una “democracia impuesta” por un Alto Representante14 que elige a los “buenos” candidatos y destituye a representantes elegidos. Contrariamente a su predecesor, el actual titular de ese cargo, Patty Ashdown, parece –como a comienzos del protectorado– querer apoyarse en los partidos nacionalistas… Pero intentar consolidar una “ciudadanía universal” –en lugar de identidades etnonacionalistas– en un territorio dado, sin organizar paralelamente la protección física y social de todos, sea cual sea su nacionalidad, lleva necesariamente al fracaso.

El acceso al gobierno de Vojislav Kostunica reavivó el temor al separatismo de los bosnio-serbios. Y la transformación de Yugoslavia en Unión de Serbia y Montenegro reactualizó el problema del estatuto de Kosovo. Hasta ahora, tanto Estados Unidos como la Unión Europea aplazaron unánimemente el debate de ese punto para más adelante15. El primer ministro serbio Zoran Djindjic, asesinado en marzo pasado, había iniciado la ofensiva: tomando nota de la falta de protección de los serbios y de la negativa de los albaneses a cualquier reinstalación de fuerzas serbias (prevista sin embargo por la resolución 1244) propuso el modelo chipriota y hasta la división del “Kosovo-Metohia”. Una parte quedaría en Serbia y la otra accedería a la independencia o se uniría a Albania.

Mientras que en Serbia acaba de decretarse el estado de urgencia, el ex jefe de la guerrilla UCK, Hashim Thaci, propone actualmente, bajo la presión internacional, una moratoria sobre la independencia16. ¿Aceptará ese giro el nuevo Ejército Nacional Albanés (AKSh) que prevé una “ofensiva de primavera” para “unificar la tierra albanesa”? Michael Steiner, actual jefe de la Minuk, acaba de anunciar el comienzo de una importante transferencia de competencias a las instituciones de Kosovo. Pero, en los “terrenos reservados” ¿no se va camino al estancamiento de un protectorado sin fin y sin estabilidad regional?

Por lo tanto, en Bosnia y en Kosovo el balance no parece ser para nada positivo. Ello, sin embargo, no condena toda forma de protectorado. La prueba es Timor Oriental: luego del genocidio de un tercio de la población y de la posterior ocupación sangrienta sufrida (1975-1999) por ese pequeño pueblo, la protección de la ONU le permitió, primero escapar al dominio de Indonesia, de su ejército y de sus milicias, luego decidir por referéndum su independencia y, por último, edificar las bases de la misma. El 20 de marzo de 2002, luego de dos años y medio de protectorado de la ONU, nació la República de Timor Lorosa’e, dirigida por el ex líder de la resistencia, Xanana Gusmão, ungido presidente por el 83% de los votos17.

Sin dudas, el relativo éxito de esa experiencia se debe a sus características específicas. El protectorado instaurado en Timor respondía a una fuerte exigencia de la opinión pública, tanto en el terreno como en el nivel internacional. No sólo no se avalaron de hecho los crímenes cometidos por los ocupantes indonesios, sino que se los condenó sin ninguna ambigüedad. El protectorado fue confiado a las Naciones Unidas, que lo administró directamente; tuvo una duración limitada, precedida por una voluntad popular de independencia, y concluida con elecciones democráticas; y supo ocuparse de los temas cruciales para la población de Timor. Seguramente, los iraquíes estarían contentos de que se les aplicara esa misma fórmula.

  1. Noam Chomsky, “Bombing and human rights: behind the rhetoric”, en Ethical imperialism, editado por Ken Coates, The Spokesman 65, The Russell Press Ltd., Nottingham, 1999.
  2. Ignacio Ramonet, Geopolítica del Caos, Temas de Debate, Madrid, 2001.
  3. Daniel Bensaïd, Contes et légendes de la guerre éthique, Textuel, París, 1999.
  4. Barbara Delcourt y Olivier Corte, Ex-Yougoslavie: droit international, politique et idéologies, Bruylant, Universidad de Bruselas, 1998.
  5. Mary Kaldor, “A Benign Imperialism”, Prospect, Londres, abril de 1999.
  6. Ivo H. Daalder, Getting to Dayton - The Making of America’s Bosnia Policy, Brooking Institution Press, Washington, 2000.
  7. Diane Masson, L’utilisation de la guerre dans la construction des systèmes politiques en Serbie et en Croatie, 1989-1995, y Marina Glamocak, La transition guerrière yougoslave, ambos editados por L’Harmattan, París, 2002. Para un análisis diferente, Diana Johnstone, Fool’s crusade, Pluto Press, Londres, 2002.
  8. Catherine Samary y Xavier Bougarel, “Proceso a la historia Yugoslava” y “Aporías de la justicia universal”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, mayo de 2002.
  9. En Etablir les faits (ediciones Esprit, París, 2001) Joël Hubrecht omite esos hechos.
  10. Jean-Arnault Dérens, “Adieu au Kosovo multiethnique”, Le Monde diplomatique, marzo de 2000.
  11. Zarko Papic, en Christophe Solioz y Svebor André Dizvarevic, La Bosnie-Herzégovine - Enjeux de la transition, L’Harmattan, 2003.
  12. Dragoljub Stojanov, ibid.
  13. Informe del Comité Helsinki sobre los Derechos Humanos en Bosnia-Herzegovina (www.bh-hchr.org).
  14. El Alto Representante, inicialmente dependiente de la ONU, depende desde el 15 de marzo de 2002 de la Unión Europea. Ese funcionario cuenta con “poderes coercitivos” directos, a la vez sobre los representantes electos y sobre las leyes adoptadas.
  15. International Crisis Group, Balkans Report, Nº 24, Londres, marzo de 2002.
  16. Sobre todos esos temas regionales, cf. Courrier des Balkans, www.balkans.eu.org.
  17. Any Bourrier, “Timor: exitosa creación de un Estado”, Le Monde diplomatique, Edición Cono Sur, junio de 2002.
Autor/es Catherine Samary
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 47 - Mayo 2003
Páginas:16,18
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Estado (Política), Geopolítica
Países Estados Unidos, Irak