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Aduana, soberanía y control

Surgida como apéndice del poder soberano español e identificada como asociada al puerto de Buenos Aires, la Aduana Argentina fue botín de guerra hasta la consolidación del Estado federal y reducto de negocios sucios desde el proceso iniciado en 1976, agudizado en la década de los ‘90.

Las características que acompañaron al desarrollo de la Aduana nacional permiten ubicar tres grandes etapas en su evolución, asociadas al ejercicio del poder soberano sobre el territorio del Estado. A grandes rasgos, se puede identificar una etapa que va desde los inicios de la actividad comercial hasta la unificación nacional y se caracteriza por un uso fiscalista de la Aduana. Otra, marcada por la utilización de la Aduana para fines económicos, desde mediados de la década del '30 y sobre todo a partir de la segunda mitad de la década del '40, cuando se consolida la etapa de sustitución de importaciones.

La actual, por último, tiene que ver con el proceso de apertura económica que se dio a partir de la segunda mitad de la década del '70, aplicada ininterrumpidamente hasta la liberalización total de los '90.

El sentido político del control del territorio a través de la política de aduanas, se cristaliza en tres etapas. Cuando el ejercicio de la soberanía nacional era difuso entre las Provincias del Río de la Plata, la Aduana era un complejo multicéfalo en su distribución geográfica. Luego, con el ordenamiento nacional, comenzó el ejercicio del poder económico en el territorio a través de una Aduana única, cuyo fin era recaudar para los gastos del Estado Nacional. Por último, cuando se intentó alcanzar la soberanía económica (1945-1955), el ejercicio del poder aduanero se transformó en una herramienta central de la política sustitutiva de importaciones: se captaba la renta agraria a través del Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio (IAPI) para incentivar la industria nacional, protegida mediante la aplicación de altos aranceles a la importación.

La Aduana "boba"

Pero a partir de 1976 la Aduana se transformó en un obstáculo para el proyecto neoliberal en ciernes, razón por la que se inicia un proceso destructivo de los controles aduaneros. No es casual que la pérdida de soberanía económica de la Nación tuviese como correlato una Aduana desmantelada, que autorizara todo tipo de tropelías. La prueba es que fue atravesada por los actos políticos y económicos más bochornosos de su historia: contrabando de armas a naciones hermanas, falsificación de operaciones de exportación de oro y, ahora, contrabando masivo de drogas, sólo por citar los casos más resonantes.

La principal herencia del período que va de la dictadura militar iniciada en 1976 a fines de 2001 es la desarticulación institucional de la frontera y la consecuente pérdida del poder de policía del Estado. La existencia de 7 organismos con poder de policía superpuestos, que dependen de tres ministerios (donde cada uno intenta preservar su independencia e incumbencias), además de ser un desperdicio de recursos, genera nichos de "protección" que alientan la corrupción, siempre latente. Es así que Policía Aduanera, Prefectura Nacional Marítima, Gendarmería Nacional, Policía Federal y Policía Aeronáutica, tienen jurisdicción sobre el control fronterizo y sus efectivos portan armas de fuego. A estos hay que sumar el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA) y Migraciones.

La política de desmantelamiento del control aduanero de los ‘90 significó la casi desaparición institucional de la Aduana. Se congelaron las vacantes y se redujo el personal de la Policía Aduanera de 500 a 150 efectivos; se la subordinó a la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), quitándole la autarquía administrativa, y se regalaron sus símbolos 1.

La intervención que sufrió el organismo en 1997, cuando pasó a formar parte del modelo de "Agencia Única" pergeñado e instrumentado directamente por un delegado del FMI, tenía como sustento la visión de que la globalización arrasaba con las fronteras facilitando así el comercio; por lo tanto la integración de los países a espacios de libre comercio (el ALCA) haría innecesarios los controles fronterizos.

Los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos generaron la necesidad de mayores controles. La "facilitación" (simplificación de los procedimientos aduaneros), versus "control" devino uno de los más importantes dilemas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En Estados Unidos se crea el Departamento de Seguridad Territorial, una agencia federal que integran todas las fuerzas armadas y los organismos que tienen poder de policía en la frontera 2; el segundo más importante después de la CIA. Lo mismo ocurre en Canadá, aunque con definiciones institucionales más graduales. La lógica consecuencia para el resto de los países es que deberían unificar la representación de sus organismos con intervención en la vigilancia de fronteras para poder establecer sistemas compatibles de contralor.

Por otro lado, la salida de la convertibilidad y la recuperación económica en Argentina ponen en crisis la teoría de la Aduana "boba": se hace necesario proteger el mercado interno, tanto de los productos subfacturados o contrabandeados, como de las "travesuras" que podrían realizarse en el Mercosur. La Aduana debe ser un organismo estratégico en la promoción del comercio; no ya para las grandes corporaciones, que de eso saben en demasía, sino para el apoyo a las exportaciones de las pequeñas y medianas empresas nacionales.

¿Cómo se logró que la Aduana fuese inoperante? Por ejemplo, mediante la creación de zonas francas (la mayoría durante la década menemista), producto del delirio aperturista, que lejos de localizarse en zonas alejadas, se instalaron en las puertas de las grandes ciudades como depósitos mayoristas de productos importados. Luego, la aparición de los depósitos fiscales privados, 90 en la Capital y otros tantos en el interior, instalados fuera de la zona primaria aduanera, con el argumento de que no había espacio para los contenedores en la zona portuaria. También la creación de "Aduanas domiciliarias" junto a la implementación de la figura más reciente de "Aduana Factoría", que exigen destacar personal aduanero en cada lugar de comercialización y fabricación para los productos importados. Además, las 800 empresas habilitadas para llenar los contenedores para exportar en su propia planta de fabricación, implican mantener un sistema de fiscalización en todo el territorio nacional, garantizando la presencia de un aduanero al momento del cierre de cada contenedor.

Por último -aunque no es todo- fueron flexibilizadas la legislación y jurisprudencia aduaneras, a pesar de que ya estaban bastante adaptadas a las épocas aperturistas: el código aduanero fue redactado por una comisión designada por el Ministerio de Economía en la época de José Alfredo Martínez de Hoz.

Coordinación y voluntad

En los hechos, la transformación de la Aduana en la hermana pobre de la AFIP, mostró que se apostó a la facilitación del comercio y se relativizó el control. Esta herencia motivó que, durante mi gestión, se planteara con claridad la necesidad de coordinación de los organismos con poder de policía en la frontera. Se realizaron experiencias piloto de coordinación que rindieron inmediatos frutos, siendo el más importante la denuncia contra una importante petrolera por contrabando 3, situación descubierta al intercambiar datos con la Prefectura.

Pero los celos y las mezquindades institucionales hicieron necesario intentar formalizar el "Sistema Unificado de Control de Frontera" (SUCF). La iniciativa se plasmó en un proyecto de decreto enviado por la Aduana, a consideración de las máximas autoridades de la AFIP, con el paquete de medidas antievasión II. Se proponía que la Aduana coordinara las operaciones de los organismos con jurisdicción en el control del ingreso y egreso de mercaderías, respetando a cada organismo su incumbencia. Al día de la fecha desconozco, junto con la opinión pública, qué trámite se imprimió al proyecto.

Sobre el terreno, y a pesar de la resistencia "pasiva" de las áreas administrativas, se pudo implementar para algunas ramas de productos importados la estampilla con código de barras, lo que permite detectar la trazabilidad del producto. La verdad es que no hay explicaciones razonables para fundamentar por qué se utilizaba la estampilla tradicional, fácilmente falsificable, salvo aquella de la vieja intuición popular: "cuando no funciona el sentido común, es que hay negocio".

Respecto de la adecuación de los controles de contenedores, las nuevas exigencias derivadas de la política de "Puertos Seguros" de Estados Unidos implican tecnificar con scanners móviles los principales puertos de salida hacia ese país, con el riesgo de atrasos, o lo que es más factible, que directamente los estadounidenses envíen su propio personal para controlar la salida. La posibilidad de que los scanners se fabricasen en nuestro país, dado el desarrollo de tecnología nuclear existente, sufre inexplicables demoras en la implementación administrativa. Los fondos para su compra (98 millones de pesos) pasaron en el presupuesto de la AFIP del 2004 al del 2005, debiendo materializarse la licitación durante este año. Durante mi gestión hubo contactos oficiales de empresas de origen estadounidense y chino para producirlos en Argentina en sociedad con empresas locales ligadas a la Comisión Nacional de Energía Atómica.

Los recientes hechos de corrupción en el Aeropuerto Internacional de Ezeiza ponen en evidencia la compartimentación informativa, la superposición de jurisdicciones y en definitiva la vulnerabilidad sistémica de la Aduana, reforzando la tesis de que es necesario unificar en un solo mando la política de frontera.

Todas estas cuestiones ponen en discusión el tema de los tiempos políticos para realizar determinadas modificaciones. La visión de que se puede avanzar en etapas (primero se resuelve el default, luego el crecimiento y el empleo, y recién después se atacarían enclaves de corrupción del Estado), resulta funcional a las capas gerenciales medias que, en los organismos con poder de policía, han gozado de notable estabilidad, la mayoría de las veces apoyados por estructuras sindicales tolerantes o cómplices.

Las estructuras del Estado, especialmente las que ejercen el poder de policía, en los tres niveles gubernamentales, municipios, provincias y Nación (es el caso de la Aduana), han sido cooptadas, salvo excepciones, por una dirigencia media que se acostumbró a "flotar" y que a lo largo de la década del '90 fue enlazando complicidades sindicales y judiciales que la hacen prácticamente invulnerable. Para su desplazamiento se requiere una fuerte voluntad política y un enorme apoyo político a los funcionarios a cargo. De otro modo, el que siempre lleva las de perder es el funcionario que intenta producir cambios para transparentar la administración, el que se anima a dar la batalla.

La intervención en última instancia del Presidente de la Nación para eliminar las protecciones de carácter mafioso que van apareciendo en cada suceso (ayer Cromagnon, hoy la Aduana), obliga a pensar que la "teoría de las etapas" debe ser revisada.

  1. El Edificio Central a una universidad y el de Rosario al Municipio, los dos eran considerados símbolos de la importancia histórica de la Aduana y patrimonio cultural a proteger. El primero pudo ser recuperado para la institución por la resistencia del personal a abandonarlo, el segundo no.
  2. El Departament of Homeland Security subordinó y militarizó a todos los organismos con poder de policía en la frontera. Lo mismo hacen en Canadá.
  3. Denuncia presentada contra la petrolera ESSO en octubre de 2003. Claudio Scaletta, Página/12, Buenos Aires, 10-05-03.
Autor/es José Sbattella
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 69 - Marzo 2005
Páginas:4,5
Temas Corrupción, Estado (Política)
Países Argentina