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Recuadros:

De servicio público a negocio privado

Se ha dado en llamar “escuela francesa del agua” a la gestión privada de ese recurso de la que Francia es pionera, y que a través de las empresas Veolia, Ondeo y Saur ha formado una gran red de influencia internacional. La práctica del pago a la comuna por parte de la empresa de un “derecho de entrada” –que después la empresa cobrará a los usuarios– está en la base de la sobrefacturación, la falta de transparencia y las prácticas monopólicas de estas multinacionales, que provocan la rebelión de poblaciones en diversos puntos del mundo. La relación de intereses entre políticos y empresas.

El 95% de los servicios de agua y saneamiento en el mundo siguen en manos de empresas públicas, pero las grandes firmas del sector -tres de las cuatro principales son francesas (ver recuadro)- tratan de asegurarse el control del mercado en vías de privatización. Esto despierta la oposición de millones de ciudadanos en todo el planeta. A tal punto, que Veolia publicó un documento con sus argumentos para tratar de responder a las críticas de los altermundialistas; algo nunca visto hasta ahora 1.

Sólo superada por Chile, Inglaterra y Gales, que privatizaron totalmente el agua, Francia aparece como pionera de la participación de las empresas privadas en la gestión de ese recurso: ocho de cada diez habitantes reciben el servicio de un operador privado, y la proporción llega a nueve de cada diez en las grandes ciudades. Se habla incluso de la "escuela francesa del agua".

La posibilidad de que las comunas deleguen la gestión de los servicios de agua se remonta en Francia a mediados del siglo XIX. Pero el fulgurante crecimiento de las "Tres Hermanas" comenzó luego de la Segunda Guerra Mundial. El rápido desarrollo de la demografía, de la industrialización y de la urbanización, creó un vertiginoso aumento en la demanda de infraestructuras. Por entonces los recursos hídricos aparecían como inagotables, fácilmente movilizables, y no existía todavía la preocupación respecto de la contaminación o de la protección del medio ambiente.

Para colmo, los organismos públicos comunales -que en esa época tenían a su cargo el 70% de los servicios de agua y saneamiento, prerrogativa que data de 1789- estaban a menudo mal administrados y endeudados. Los reglamentos que regían a esas entidades les impedían crear reservas de dinero para realizar inversiones, precisamente en momentos en que las necesidades eran enormes. Y las empresas privadas, que en 1954 sólo brindaban servicio a menos de un tercio de los usuarios (31,6%), aprovecharon la oportunidad que se les presentaba. Lo que no les resultaría difícil, gracias al rápido desarrollo de las técnicas y capacidades de que disponían, en particular en lo que todavía no se denominaba "ingeniería financiera".

Claro que, se trate de un organismo público o de una concesión, el financiamiento de base es siempre público, pues el que paga es el usuario. Pero el talento de las empresas consistió en "optimizar" ese financiamiento. En su beneficio, por supuesto, pero a veces también en el de las comunas con las que firmaban contrato. Así, la eficacia financiera se tornó tan importante como el conocimiento industrial del tratamiento del agua. Las comunas firmaron entonces con las grandes empresas privadas un pacto que se parece al de Fausto.

Desde 1950, y hasta 1995, año en que la ley prohibió tales arreglos, la firma de un contrato incluía frecuentemente el pago de parte de la empresa a la comuna de un "derecho de entrada" de decenas y hasta de cientos de millones de francos. Ese dinero, en lugar de ser afectado directa y exclusivamente al presupuesto del agua y del saneamiento, fue al presupuesto general de la comuna, y permitió así mantener impuestos bajos, construir estadios, piscinas, etc.; en síntesis, sirvió para cualquier cosa, salvo para el servicio de agua. Pero como la empresa no tiene vocación filantrópica, el usuario habrá de reembolsarle las sumas mencionadas a través de la factura del servicio, a lo largo de toda la concesión. Sin saberlo, el consumidor pagó el "regalo" que la empresa hizo a la municipalidad: la factura de agua pasó a funcionar como un impuesto local... Es fácil comprender las ventajas políticas que ese sistema puede brindar a algunos funcionarios 2.

Esas prácticas, que están en la base del sistema de la gestión a la francesa, prepararon el terreno a todo tipo de abusos: falta de transparencia, sobrefacturación, prácticas monopólicas... Así, Veolia y Suez poseen aún una decena de filiales comunes, que son titulares de las concesiones en igual número de grandes ciudades francesas, a pesar de que en 2002 el Consejo de la Competencia exigió su cancelación. Por otra parte, es prácticamente imposible para una comuna saber qué cantidad de empleados de la firma privada están efectivamente afectados por el contrato, o de evaluar la realidad de los llamados "gastos de sede" imputados en la factura sin justificación precisa. Igualmente, cientos de comunas se esfuerzan por saber con certeza qué uso se da a los "fondos para renovación", teóricamente afectados al mantenimiento y la renovación de las redes de agua. Miles de millones de euros están en juego (ver Coupechoux, pág. 18).

Esos abusos, constatados por todas las investigaciones oficiales realizadas en los últimos diez años, constituyen una forma de corrupción estructural mucho más difundida que las situaciones de enriquecimiento personal reveladas a comienzos de la década de 1990 con los "casos político-financieros", que permitían el suministro oculto de fondos a los partidos políticos por parte de varias empresas privadas. Esto muestra la impresionante falta de control sobre un servicio público esencial. La responsabilidad de los funcionarios y de la clase política toda, es abrumadora 3. La conformación de un cuasi-monopolio por parte de las "Tres Hermanas" no representa una privatización en el estricto sentido del término. Pero los cerca de 15.000 organismos de manejo del agua que existen y que son administrados por las comunas, se enfrentan al crecimiento exponencial de la capacidad de aquellas empresas en el terreno técnico, de explotación, investigación, gestión, finanzas, relación con el cliente... Por una parte, una colectividad aislada, que no cuenta con los medios técnicos o humanos necesarios, y por otra, un oligopolio. La relación de fuerzas es demasiado despareja.

Fabulosas ganancias 

El desequilibrio se incrementó aun más en la década de 1980, cuando la confluencia de varios factores aumentó la tendencia a recurrir a esas multinacionales: el creciente rigor de las normas europeas que exigía una mayor especialización, la retracción de la investigación en esa área por parte del sector estatal y el aumento de los déficit públicos. El mercado tuvo entonces una expansión fabulosa, y la riqueza de esas empresas también...

El dominio de esas firmas, que se inició en la década pasada, se extendió luego a la casi totalidad de los servicios públicos básicos que debe brindar toda comuna: agua y saneamiento, energía, calefacción, recolección de basuras, transporte, comedores, sanidad, estacionamiento, pompas fúnebres, y luego, teléfonos celulares, con SFR (Bouygues) y Cegetel (Vivendi)... Así, la comuna de Lyon (la Courly) entregó la distribución de agua potable a una firma que es propiedad en un 90% de la Générale des Eaux-Veolia, y en un 10% de una filial de Ondeo-Suez. Además, concesionó una parte del saneamiento a la Générale des Eaux (CGE), por intermedio de su filial Dégremont (50 %), y a Suez-Lyonnaise, vía OTV (50 %); la calefacción y el "frío" urbanos están en manos de una filial de la Générale des Eaux-Veolia (Dalkia). Por su parte, la recolección de residuos es explotada en un 50% por toda una serie de filiales de la CGE y de la Lyonnaise...

En la década de 1980 esos grupos también invirtieron en los medios: Bouygues en el canal de televisión TF1, Vivendi en Canal Plus y la Lyonnaise en el canal M6. Lo que aumentó aun más su poder. Al mismo tiempo, hicieron que la "transferencia" de numerosos altos funcionarios entre el sector público y el privado sea considerada una "virtud capital": Anne Hidalgo era la número 2 de la dirección de recursos humanos de la Générale des Eaux de 1995 a 1997, antes de convertirse en 2001 en la primera asistente del alcalde de París, Bertrand Delanoë. François Colin, ex-responsable del Partido Socialista (PS) de la región de Lille, miembro del gabinete de Martine Aubry, pasó a ser responsable de Asuntos Sociales de Vivendi Universal (VU), ex-Générale des Eaux, de 1998 a 2003. El portavoz en temas económicos y empresariales de la campaña de Lionel Jospin en 2002, Eric Besson, diputado por el PS del departamento de Drôme, había dirigido la Fundación Vivendi de 1998 a 2002. Jean-François Dubos, ex consejero técnico de Charles Hernu en el Ministerio de Defensa, se convirtió en secretario general de Vivendi Universal en 1997. El responsable de la prospectiva de VU a partir de 1997, Alain Marsaud, diputado por la Unión para un Movimiento Popular (UMP) del departamento de Alta-Vienne, era el representante comercial del grupo de comunicaciones y medios en la Isla Mauricio 4. Jean-Pierre Denis, director de Dalkia, la rama energética de Vivendi Environnement, a pesar de haber abandonado su puesto de secretario general adjunto del Palacio del Elíseo, sigue prodigando sus consejos a Jacques Chirac. Se entiende que Vivendi haya sido llamada "Vivero para Enarcas Disponibles" 5...

Las clásicas oposiciones entre público y privado o entre derecha e izquierda ya no sirven de referencia. Ya se trate de los egresados de las grandes escuelas de Minas; de Ingeniería Vial; de Ingeniería Rural, Aguas y Bosques (ENGREF); del servicio de Inspección Financiera; de la Escuela Nacional de Administración (ENA), los principales actores en el sector hídrico acaparan todos los puestos de poder. Como ocurre con un alto ejecutivo de Suez, número 3 ó 4 en la jerarquía real del grupo en Francia, que enseña en la escuela de Ingeniería Vial, de donde egresa cada año una promoción de ciento veinte ingenieros, a la vez que dirige la comunicación del Sindicato Profesional de Distribución de Agua (SPDE) formado por Suez, Vivendi y Saur, y se enorgullece de haber sido miembro de un gabinete ministerial durante un gobierno de izquierda... Otro ejemplo es su homólogo de Veolia, autor de la "respuesta" de la empresa a las críticas de los altermundialistas, funcionario electo por el PS. Así se explica el poco apuro que tienen las elites político-económicas francesas por poner en tela de juicio a esas firmas cuya influencia es cada vez mayor.

Además del poder de sus campañas publicitarias, que las convierte en anunciantes muy codiciados, esas multinacionales cuentan también con los servicios de agencias especializadas como Image 7 y DGM Conseil Strategic, gabinetes de relaciones públicas de dudosa reputación, que desarrollan en las sombras enérgicas campañas de lobby en los medios y en las esferas políticas 6.

Podemos tomar también el ejemplo de Veolia, que en la primavera de 2004 envió a 23.000 directores de escuelas primarias francesas un número de su periódico Mon Quotidien (destinado a chicos de entre 9 y 13 años). El regalo incluía un afiche en el cual la mascota de la publicación, "Víctor", explicaba que proteger el medio ambiente era una forma de proteger nuestra salud. Un envío similar tuvo por destinatarios a 22.000 médicos clínicos, en ese caso con la publicación Le Quotidien du médecin. Paralelamente, la Générale des Eaux difundía en miles de escuelas una nueva versión de su "maleta pedagógica", creada en 1995, y que contiene quince experiencias en temas de ciencia y tecnología, además de actividades en artes plásticas, historia, geografía, educación cívica y lenguaje.

En un estilo parecido, Suez patrocina desde hace unos diez años el Festival Interregional de Geografía de la ciudad de Saint-Dié, la más importante manifestación francesa en ese tema, creada por el entonces secretario de Industria, el socialista Christian Pierret. Cientos de docentes asisten a ese acontecimiento cada año, en el marco de la formación permanente, ocasión que Suez aprovecha para satisfacer la curiosidad de los asistentes sobre los temas relativos al agua...

Modelo fallido 

Pero como el mercado francés estaba prácticamente saturado y los escándalos político-financieros no cesaban, las "Tres Hermanas" escucharon el llamado de alta mar. En la década de 1980, Jérôme Monod, presidente de Suez-Lyonnaise y actual consejero de Chirac en el Palacio del Elíseo, tomó contacto con el presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn. En pocos años se formó una gran red de influencia internacional para promover la gestión del agua a la francesa, en el marco de una "Asociación Sector Público-Sector Privado". Así aparecieron una decena de organismos, como el Consejo Mundial del Agua, que evangelizan sin esfuerzo a las instituciones internacionales.

A partir de entonces, la "reflexión sobre el agua" se convirtió en la doxa: ¡sólo la asociación entre el sector público y el privado podrá salvar el mundo! Esa mercantilización se encarnó claramente en las recomendaciones del "panel Camdessus" formuladas poco antes de la Cumbre de Kyoto, en marzo de 2003 7. Se trataba de movilizar los fondos públicos y de inventar nuevos dispositivos que garanticen las inversiones privadas. Por ejemplo, ante los riesgos de devaluación, para evitar que se reproduzca un crack como el de Argentina, donde Suez habría perdido 600 millones de euros. Pero también ante cualquier acontecimiento político o social que pudiera amenazar... las ganancias que cuenta obtener la empresa al final de su contrato.

En realidad, esos grupos poseen capacidades operativas probadas, pero gozan de financiamientos públicos internacionales y aplican tarifas que afectan la economía de la población, que termina rebelándose. En la práctica, su modo de gestión es cada vez más cuestionado 8. En febrero de 2002, Vivendi debió partir precipitadamente de las Islas Comores, donde en 1997 había tomado a su cargo la red eléctrica. A pesar de un aporte inicial de fondos de cerca de 80 millones de francos (algo más de 12 millones de euros) hecho por las instituciones financieras internacionales, la calidad del servicio que se brindaba a los usuarios se deterioró rápidamente, y Vivendi acabó retirándose.

El 24 de enero de 2003, la ciudad estadounidense de Atlanta y la firma United Water (Suez) anunciaron que daban por terminado el contrato de concesión firmado entre ambas en enero de 1999 por un plazo de veinte años. Apenas quince días más tarde, el 7 de febrero de 2003, Suez-Ondeo anunció que se retiraba de Manila, Filipinas, "a raíz de la negativa de las autoridades locales a aumentar las tarifas".

Ese contrato, firmado en 1997 por 25 años, y que concernía a seis millones de habitantes, constituía la mayor privatización del mundo en el sector. Había sido presentado como modelo de las reformas a realizar en el sector público y el medio más eficaz para que los pobres accedieran a esos servicios. En realidad, eran el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional los que exigían esa privatización del agua, a causa de las dificultades que tenía el organismo público para prestar el servicio a los habitantes. Pero los resultados fueron desastrosos: el precio del agua aumentó un 500% en cinco años, y en 2003 representaba el 10% de los ingresos de una familia. La cantidad de habitantes con acceso a la red no aumentó como estaba previsto, y lo que es aun más grave, en noviembre de 2003 en el barrio de Toledo, zona administrada por el consorcio, se declaró una epidemia de gastroenteritis y de cólera que dejó siete muertos y 700 personas afectadas en su salud.

El 18 de febrero de 2003, un decreto del gobernador del Estado brasileño de Paraná quitó a Vivendi Environnement y a sus socios locales la gestión del saneamiento del agua. El 24 de junio siguiente, Suez anunció el abandono de un importante contrato de gestión de aguas servidas en Halifax (Canadá) por un monto de 341 millones de dólares en un plazo de 30 años. Suez afirmó "haber llegado a la conclusión de que no podía respetar las obras a su cargo sin incurrir en un sobrecosto estimado en 20 millones de dólares".

Desde entonces nada mejoró: a través de su filial Aguas Argentinas, Suez sigue empantanada en la negociación de un colosal contrato en Buenos Aires, que el presidente Néstor Kirchner amenaza con rescindir desde hace tiempo. Suez pretende aumentar las tarifas de sus prestaciones por un monto inaceptable para las autoridades argentinas. En enero de 2005, éstas aplicaron a la multinacional francesa EDF una multa de dos millones de pesos (500.000 euros) por no respetar sus obligaciones en materia de inversiones y calidad del servicio. En mayo de 2004, el entonces canciller francés Dominique de Villepin ya había intervenido para recordar a sus "amigos argentinos" todo "lo que las empresas francesas pagaron durante ese período difícil" 9. Alusión a la revisión de un acuerdo firmado con el Fondo Monetario Internacional, y al apoyo que en ese caso había brindado Francia.

Suez también está implicada desde hace años en la tarifación del agua en Soweto, a pedido del gobierno de Johannesburgo. La firma enfrenta una enérgica movilización de un sector de los habitantes, que se niegan a pagar por el acceso al agua, al que el gobierno sudafricano dio rango de derecho constitucional...

Además, y a pesar de los reiterados compromisos de la comunidad internacional, los problemas de agua no cuentan con suficiente financiamiento. Retrospectivamente, muchos analistas critican la ebriedad generada por la euforia económica de fines de los años 1990, que -como la burbuja de internet- habría provocado una escalada en el crecimiento mundial de las empresas de agua... Varias iniciativas se revelaron finalmente catastróficas en países afectados por crisis monetarias como Argentina, llevando a las multinacionales a retirarse de numerosos proyectos considerados demasiado arriesgados. Una paradoja para los apóstoles de la libertad de empresa, que indefectiblemente requiere "asumir riesgos"...

Sin embargo, ese mercado -cuya existencia es indiscutible- se está reestructurando a toda máquina, y surgen nuevos actores. Entre estos, ironía de la historia, varias firmas públicas que trabajan en el sector hídrico, como las poderosas Stadtwerke alemanas, u operadores públicos italianos. Pero también firmas dedicadas a la construcción y a las obras públicas, y conglomerados que emergen sobre todo en el Sudeste Asiático, al igual que en Alemania y España. Pero más allá de eso, lo que está siendo cuestionado es la misión de los grandes operadores privados que controlan toda la cadena, desde la producción hasta la distribución. Actualmente, la empresa privada sólo interviene de manera puntual, para realizar prestaciones limitadas. Y numerosos actores industriales ("ingenieristas" estadounidenses, alemanes, japoneses, británicos...) compiten con las grandes firmas francesas en ese terreno 10.

Por último, la configuración actual del "mercado del agua" se ve también cada vez más afectada por la aparición del mercado del agua embotellada, que presenta un crecimiento de dos dígitos... Por lo tanto, el poder absoluto de las tres "grandes" francesas no estaría tan seguro como se podía pensar. Incluso en Francia, la "era dorada" podría estar llegando a su fin 11: muchas comunas, bajo la presión de los usuarios, terminan exigiendo más transparencia.

Pero los antiguos reflejos perduran, al menos a juzgar por la reflexión de un ejecutivo de Veolia: "Desde hace algunos años, los ex países del Este se convirtieron en un Eldorado. Las infraestructuras, aunque haya que renovarlas, ya existen. En lo que hace a la clientela, se trata de 100 millones de personas que, en mayor o menor medida, alcanzarán los niveles de vida europeos en diez o quince años. Teniendo como interlocutores mayoritariamente a ex apparatchiks ávidos de gozar de los beneficios del liberalismo, y con el financiamiento europeo, fácil de obtener, aún tenemos por delante varios años de prosperidad...". En lo que se refiere a África -con excepción de tres fusiones recientes firmadas por Veolia en Gabón, Níger y Marruecos, cuya solvencia está garantizada por un financiamiento internacional- habrá que esperar.

  1. El movimiento altermundialista - Algunas respuestas", Documento interno, Veolia Water, Dirección de Colectividades Públicas, noviembre de 2003; y "Agua potable para todos", la contribución de Veolia Water, noviembre de 2004.
  2. "Prix de l'eau: la plainte", Toulouse Métropole, 25-6-03. El 24-6-03 se inició una acción contra la comuna, cuestionando un derecho de entrada de 437,5 millones de francos franceses que la misma recibió de la firma CGE. Los usuarios estiman que en 2020, vencida la concesión, los habitantes de Toulouse habrán reembolsado de manera indebida a la CGE unos 220 millones de euros.
  3. Le Dossier de l'eau, pénurie, pollution, corruption, Le Seuil, marzo de 2003. Sobre la responsabilidad de los funcionarios ver también Laetitia Guérin-Schneider y Dominique Lorrain, "Les relations puissance publique-firmes dans le secteur de l'eau et de l'assainissement", La Gazette des communes, París, 9-8-04.
  4. La prensa se ocupó abundantemente de él en el otoño de 2004, con motivo de una disputa entre Veolia y VU. Ver Nicolas Cori y Renaud Lecadre, "Le marché de l'eau en Arabie Saoudite finit en baston au George-V", Libération, 8-12-04.
  5. N. de la r: se denomina "enarcas" a los egresados de la Escuela Nacional de Administración (ENA).
  6. Bruno Fay y Laurent Olivier, Le Casier judiciaire de la République, Ramsay, París, 2002.
  7. Michel Camdessus (bajo la dirección de), "Financiar el agua para todos", Informe del panel mundial sobre el financiamiento de las infraestructuras hídricas, marzo de 2003. Ver también Martine Bulard, "Un experto que se equivoca todo el tiempo", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, enero de 2005.
  8. Dir. Catherine Baron, "Société civile et marchandisation de l'eau", Sciences de la Société, CNRS, Lereps Toulouse 1, 25-2-05.
  9. V. de Filippis y Ch. Losson, "Suez ravi de conserver l'eau et les égouts de Buenos Aires", Libération, 6-5-04.
  10. Lorrain, "Les 4 compétitions dans un monopole naturel. Qu'est-il en train d'arriver au secteur de l'eau?", Flux (CNRS), París, N° 52-53, septiembre de 2003.
  11. Martine Orange, "Les champions de l'eau français sont en crise", Le Monde, 29-1-04.

“Tres Hermanas”

Laimé, Marc

De las cuatro empresas líderes mundiales del agua, tres son francesas: Veolia, ex-Vivendi, avatar de la Générale des Eaux nacida en 1853; Ondeo, filial de Suez-Lyonnaise creada en 1880; y la “pequeña” Saur, propiedad del grupo Bouygues hasta noviembre de 2004 1. En menos de veinte años, esas empresas pasaron a ocupar los primeros lugares en su especialidad.
Ondeo es la número uno del mundo en términos de la población a la que alcanza (125 millones de habitantes en todo el planeta). Veolia, que reivindica 110 millones de clientes, figura en el segundo lugar mundial, y es líder en Francia, con 26 millones de usuarios en agua potable y 19 millones en saneamiento. Su facturación llegaba en 2003 a unos 11.000 millones de euros, es decir, 30% de la facturación total de Veolia Environnement, que cuenta 309.000 empleados repartidos en más de 80 países: más de 2.800 en China, 4.000 en Australia, 14.000 en Alemania, unos 13.000 en el Reino Unido, 12.000 en la República Checa y 9.000 en Suecia... La Saur también se instaló en varios países, donde presta servicio a 29 millones de habitantes (6 millones en Francia).
De manera que en la actualidad las “Tres Hermanas” controlan el 40% del mercado mundial del agua en manos del sector privado, en más de 100 países. La única verdadera rival en el sector, desde su tercer lugar mundial, es la RWE (gigante de la energía en Alemania) y su filial británica Thames Water, que lograron implantarse en el mercado estadounidense, a través de la compra del líder nacional American Water Works.

  1. Conservando el 15% del capital de Saur, el grupo de obras públicas Bouygues vendió en noviembre de 2004 su filial “agua” al fondo de inversiones Paribas Affaires Industrielles (PAI) por mil millones de euros.


Autor/es Marc Laimé
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 69 - Marzo 2005
Páginas:16,17,18
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Privatizaciones, Estado (Política), Monopolios
Países Francia