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El espejismo de la ayuda para el desarrollo

El 11 de junio de 2005 los ministros de Finanzas del G8 anunciaron un leve alivio de la deuda de algunos países del Sur: 40.000 millones de dólares sobre 2.500.000 millones. El 6 de julio, África y el recalentamiento del planeta estarán en el centro de la próxima cumbre del G8, en Edimburgo. La ayuda al desarrollo debería también aumentar. Pero estas iniciativas mediáticas esconden la tacañería del Norte, prescripciones económicas desastrosas y segundas intenciones geoestratégicas.

Varias razones permiten pronosticar para 2005 un aumento importante de la ayuda pública para el desarrollo (APD) destinada a los países del Sur. Primero, en febrero de 2005 los países contribuyentes decidieron aportar 18.000 millones de dólares al Banco Mundial (BM) "con el fin de permitir un crecimiento de por lo menos el 25% del monto de sus donaciones y préstamos" 1. Segundo, el tsunami que azotó toda la zona del Océano Índico en diciembre de 2004 hizo que afluyera hacia Asia una importante ayuda financiera para la reconstrucción de las zonas costeras devastadas 2. Tercero, el acuerdo firmado en noviembre de 2004 por los países del Club de París prevé una anulación del 80% de la deuda pública de Irak con el Club (un 30% desde el 1-1-05). Y en 2004, Estados Unidos y sus aliados incluyeron 2.200 millones de dólares de gastos en Irak en su APD, "según el ritmo de implementación de los acuerdos bilaterales firmados entre Irak y sus acreedores, los miembros del Comité de Ayuda para el Desarrollo (CAD) 3 podrán tal vez notificar en la APD de 2005 hasta 15.000 millones de dólares por este esfuerzo de disminución" 4.

Pero a pesar de las declaraciones mediáticas, la mayoría de los gobiernos de los países ricos reniegan del compromiso asumido en 1970 ante Naciones Unidas de asignar a la APD el 0,7% de su Ingreso Nacional Bruto (INB), es decir, el Producto Bruto Interno (PBI) más los ingresos "recibidos del resto del mundo". Es cierto que la fuerte disminución de la ayuda constatada durante los años 1990 parece haber sido contenida: después de haber bajado un tercio en comparación con el INB de los países miembros del CAD -de 0,34% en 1990 a 0,22% en 2001- la APD volvió a subir a 0,25% en 2004, lo que equivale a 78.600 millones de dólares 5. Esta notable inversión de la tendencia está, sin embargo, lejos de ser vertiginosa.

Hemorragia de capitales 

El objetivo del 0,7% sólo fue alcanzado por algunos países del norte de Europa -Noruega, Luxemburgo, Dinamarca, Suecia y Países Bajos- mientras otros tres países, Italia, Estados Unidos y Japón, no superan el 0,2%. El 24-5-05 los países de la Unión Europea (UE) anticiparon la cifra de 0,56% de aquí al 2010, y de 0,7% de allí a 2015. ¿Tendrá esta promesa más posibilidades de ser mantenida que la de 1970?

En realidad, la naturaleza misma de la APD y su contenido plantean un problema. La definición que da el CAD muestra sus límites y predetermina sus extravíos. En efecto, está constituida por "préstamos o donaciones otorgados por el sector público a los países y territorios que figuran en la parte I de la lista de beneficiarios de la ayuda (...), con el propósito principal de facilitar el desarrollo económico y mejorar las condiciones de vida". El CAD mantiene actualizada una lista, denominada "parte I", actualmente constituida por 150 países y territorios de ingresos bajos o intermedios que son receptores de esta ayuda. Los demás países, llamados "en transición", que conforman la "parte II", son países del ex bloque soviético y algunos otros más adelantados y los préstamos y donaciones que se les conceden no entran en la APD.

En cambio, los préstamos son tomados en cuenta en el cálculo cuando son otorgados a los países elegibles a una tasa inferior a la tasa del mercado y cuando incluyen una parte de donación superior al 25%. Su monto está lejos de ser despreciable: hacia fines de 2002, la deuda de los países del Sur ligados a la APD -y a la ayuda pública- se elevaba a 171.700 millones de dólares 6. Deuda que, por sí misma, es fuertemente generadora de deuda. En consecuencia, los reembolsos que engendra provocan una hemorragia de capitales en los países del Sur. Entre fines de 1996 y de 2003, en lo referido a los créditos bilaterales a tasas preferenciales, los países en desarrollo pagaron 31.000 millones de dólares más de lo que recibieron en nuevos préstamos 7. En resumidas cuentas, los países donantes se enriquecen a expensas de aquellos a los que pretenden ayudar.

La definición de los objetivos de esas donaciones y préstamos es suficientemente poco precisa como para dar libre curso a múltiples manipulaciones estadísticas. De hecho, las principales actividades financiadas están muy alejadas de las necesidades prioritarias de las poblaciones. El examen de las cifras de 2003 revela que el 12% de la APD fue dedicada a cancelaciones de la deuda, no creando así ningún flujo financiero positivo para los países endeudados. Esta cifra se cuadruplicó en tres años. La impostura viene del hecho de que con mucha frecuencia los créditos anulados son viejos créditos dudosos, cuya anulación no es más que una operación de saneamiento de las cuentas por parte de los países que aprovechan doblemente el hecho a nivel mediático, ya que pueden anunciar alto y fuerte disminuciones de la deuda, antes de proclamar el año siguiente un crecimiento de su ayuda para el desarrollo, cuando en realidad se trata de la misma operación financiera.

El anuncio que realizaron en Londres, el 11-6-05, los ministros de Finanzas de los siete países industrializados y Rusia -el G8- de la anulación de una parte de la deuda multilateral de 18 países pobres muy endeudados (PPME) forma parte de esta lógica. Presentada como un favor "histórico", la anulación de la deuda que estaba en manos del BM, el Banco Africano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional sólo se refiere a los países que lograron concluir dentro del plazo establecido la iniciativa PPME, lo que significa por lo menos cuatro largos años de la camisa de fuerza neoliberal (apertura de los mercados para beneficio de las empresas transnacionales; privatizaciones; liberalización de la economía; aumento de la presión fiscal indirecta (IVA) y de los gastos escolares y gastos de salud para las personas, todas medidas que afectan sobre todo a los pobres). Esos 18 países no representan más que el 5% de la población total de los países en desarrollo. El costo de esta anulación podría llegar a sólo 1.200 millones de dólares anuales para los países del G8, es decir, 600 veces menos que sus gastos militares, y sin la menor garantía de que eso se agregue a la APD actual.

La proporción de cancelación de deuda, que se eleva al 30% en Francia, permitió anunciar un aumento de la APD en 2003, mientras que, más allá de la disminución de deuda, la APD disminuyó 8. De manera similar, una disminución de deuda de la República Democrática del Congo le permitió a Bélgica anunciar una APD en alza neta en 2003 (0,60% del INB contra el 0,43% en 2002). Pero, desde 2004, la cifra volvió a caer al 0,41%, revelando la superchería. El récord para 2004 le corresponde a Portugal, cuya APD saltó un 187,5%, después de una disminución de deuda excepcional para Angola.

Además, es discutible el tratamiento contable de esas anulaciones. Según las reglas de la OCDE, un préstamo comercial otorgado en 1990 y anulado en 2005 supone un aumento de la APD en 2005. En los papeles, todo ocurre como si esos fondos fueran nuevamente distribuidos, cuando eso no es lo que sucede.

Peor aun: lo que se toma en cuenta es el valor nominal de los créditos anulados. Ahora bien, por las dificultades encontradas por los países involucrados, una evaluación real de su deuda debería incluir un descuento importante, que tradujera el hecho de que si un acreedor tratara de vender ese crédito debería consentir una rebaja importante para encontrar un adquirente. Para los PPME, "el gobierno de Estados Unidos -que está encargado por el Congreso de estimar el valor actualizado de su cartera de préstamos- aplica un descuento del 92%" 9. En estas condiciones, incluir en la APD el valor nominal de los créditos anulados, como lo hacen los gobiernos de los países industrializados (entre ellos Estados Unidos), es un desvío deliberado.

Por otra parte, la cooperación técnica -más de un cuarto de la APD- engloba "las donaciones a ciudadanos de los países beneficiarios de la ayuda que reciben enseñanza o una formación en su país o en el extranjero" y "los pagos destinados a costear los consultores, consejeros y personal análogo, al igual que los docentes y administradores en misión en los países beneficiarios". Sin embargo, es de público conocimiento el hecho de que los docentes de países ricos expatriados dan con bastante frecuencia clases en estructuras escolares frecuentadas mayoritariamente por los niños de otros expatriados...

Francia, Canadá, Austria y Alemania contabilizan en su APD los gastos de escolaridad, es decir, el costo generado por los estudiantes originarios de los países elegibles que siguen estudios de segundo o tercer ciclo en esos cuatro países. Inicialmente, el CAD tolera la inclusión de los gastos de escolaridad con la condición de que los estudios seguidos se refieran a cuestiones de desarrollo y que los estudiantes los devuelvan una vez que vuelven y trabajan en sus países de origen. El cálculo real no lo tiene en cuenta porque, por un lado, incluye las sumas antes de saber si esa devolución se hará efectiva, y porque, por otro, involucra también a los estudiantes extranjeros nacidos en los países donantes que, en su mayoría, se quedarán allí. Las sumas son, sin embargo, considerables: 660 millones de euros en 2005 en Francia.

Reforzar las zonas de influencia

Los gastos vinculados a la "recepción" de los refugiados también se incluyen en la APD: así también los gastos de detención o de expulsión, en condiciones a veces dramáticas, de muchos candidatos al asilo, que tratan de encontrar refugio en los países del Norte para escapar a la represión. El vínculo con el desarrollo de los países del Sur es imposible de justificar. En este caso las sumas involucradas son también importantes: en Francia, en 2005, fueron 373 millones de euros, es decir, seis veces más que en 1996 10.

Según la OCDE, cerca de tres cuartas partes de la APD bilateral está constituida por fondos "con un objetivo especial", como la cooperación técnica, las cancelaciones de deuda, la ayuda de urgencia y los costos administrativos. El BM agrega: "Aunque las donaciones con un objetivo especial sean un elemento esencial del proceso de desarrollo y tengan un impacto presupuestario en los países donantes, no suministran recursos financieros adicionales para alcanzar los objetivos del Milenio" 11. En efecto, una parte importante de las sumas declaradas se gasta en el país "donante" (en compra de alimentos, medicamentos, equipamientos, fletes, misiones de expertos, etc.), o son gastos que vuelven, como lo ha reconocido Robert McNamara, presidente del BM entre 1968 y 1981.

Adicionalmente, esta ayuda no se concentra prioritariamente en los países que más la necesitarían. En 2002-2003, sólo el 41% de las ayudas se dirigieron a los 50 países menos avanzados (PMA) 12. Por el contrario, la participación de Afganistán, Colombia, Irak, Jordania y Paquistán en la APD bilateral total se multiplicó por 3,5 entre 2000 y 2003, confirmando que los factores estratégicos siguen teniendo un papel importante en la asignación de recursos hacia los países receptores. El principal objetivo de los donantes es pura y simplemente el refuerzo de su zona de influencia por medio del apoyo político a los dirigentes aliados del Sur, con el fin de estar en condiciones de imponerles sus decisiones económicas y de controlar las posiciones que adoptarán en ocasión de las cumbres internacionales.

  1. Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), L'aide publique au développement augmente à nouveau - mais les objectifs pour 2006 restent un défi, 11-4-05.
  2. Damien Millet y Eric Toussaint, Les tsunamis de la dette, CADTM/Syllepse, París, 2005.
  3. Instancia de la OCDE, compuesta por 23 de los 30 países de la organización, el CAD está encargado de centralizar las informaciones relativas a la APD.
  4. OCDE, L'aide publique au développement augmente à nouveau, ibid.
  5. Para comparar, cada año los países en desarrollo desembolsan más de 370.000 millones de dólares para el reembolso de su deuda externa. Véase: www.cadtm.org.
  6. OCDE, Statistiques de la dette extérieure 1998-2002, París, 2003.
  7. Cálculo de los autores a partir de Global Development Finance 2004, Banco Mundial, Washington, 2004.
  8. Dette & Développement, Rapport 2003-2004: La dette face à la démocratie, 2004.
  9. Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (CNUCD), Le développement économique en Afrique. Endettement viable: Oasis ou mirage?, Ginebra, 2004.
  10. Alto Consejo de Cooperación Internacional, "La programmation de l'aide publique française au développement. Recommandations", opinión adoptada en sesión plenaria el 11-5-05.
  11. Banco Mundial, Global Development Finance 2005, Washington, 2005.
  12. Véase OCDE, Dirección de la Cooperación para el Desarrollo (CAD), Anexo estadístico de la publicación Coopération pour le développement, Rapport 2004, cuadro 26.
Autor/es Eric Toussaint, Damien Millet
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 73 - Julio 2005
Páginas:28,29
Traducción Lucía Vera
Temas Deuda Externa, Geopolítica, Medioambiente, Política internacional
Países Europa y Rusia, Escocia