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Reformar Naciones Unidas

Desde su fundación, la ONU ha presentado contradicciones y deficiencias. Sin embargo, pocas veces conoció años peores que 2004, marcado por denuncias de violencias, corrupción y la pérdida de importantes funcionarios. Desde que Estados Unidos despreció olímpicamente a la Organización en ocasión de la guerra de Irak, se ha hecho patente la necesidad de encarar reformas en su estructura y en su administración.

Hace sesenta años, los doloridos vencedores de la Segunda Guerra Mundial se reunieron en San Francisco para crear una organización mundial destinada -como dijera posteriormente el embajador estadounidense ante Naciones Unidas, Henry Cabot Lodge- no a "llevarnos al paraíso", sino eventualmente a "salvarnos del infierno".

Franklin Delano Roosevelt había sido el promotor del proyecto onusiano y cuando falleció, trece días antes de la conferencia de San Francisco, Harry Truman tuvo que hacerse cargo del asunto. Comparado con él, George W. Bush parece un cosmopolita. Truman había estado una sola vez en Europa, como combatiente en la Primera Guerra Mundial. Pero eso no le impidió entender la importancia del compromiso estadounidense en la creación de Naciones Unidas (ONU). "Estados Unidos no puede seguir estando orgullosamente detrás de una línea Maginot mental" declaró 1. Lo que estaba en juego era muy importante: "En un mundo sin ese tipo de mecanismos estaríamos condenados para siempre al miedo de la destrucción. Para nosotros era importante lanzar esa iniciativa, aun si los comienzos fueron imperfectos" 2.

Las imperfecciones de la ONU resultaron manifiestas desde su fundación. En las bases mismas de la organización existían contradicciones patentes. En primer lugar, su creación era necesaria, ya que no se podía contar con Estados ávidos y belicosos para evitar la guerra, respetar los derechos de sus ciudadanos o aliviar el sufrimiento de pueblos que vivían en otras latitudes. Sin embargo, la organización confiaba a esos mismos Estados egoístas la aplicación de los principios de Naciones Unidas.

En segundo lugar, así como la Constitución estadounidense había proclamado la libertad pero legitimaba la esclavitud, la Carta de Naciones Unidas proclamaba el derecho a la autodeterminación de los pueblos y apoyaba la descolonización, mientras que numerosos Estados miembros se negaban a abandonar sus colonias (la descolonización hizo que el número de miembros de la ONU pasara de los 51 miembros fundadores, a 117 dos décadas más tarde; actualmente reúne 191 países).

En tercer lugar, la ONU reconocía la misma representatividad a las dictaduras que a las democracias, mientras que en su Carta se definía claramente, instando a los Estados miembros a respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales. En cuarto lugar, como toda organización, la ONU dependía de una dirección que era su máxima autoridad, pero el poder fue concedido a un comité, el Consejo de Seguridad, presa de disputas internas y dominado por cinco miembros permanentes que tenían intereses y sistemas políticos muy divergentes.

Figura sobresaliente de la organización, el Secretario General fue designado para oficiar únicamente como "director administrativo general". El servidor de los Estados, como lo indicaba claramente la denominación de su oficina: "Secretaría".

En quinto y último lugar, la creación de la ONU se basaba en la idea de que las agresiones transfronterizas -causa principal de la Primera Guerra Mundial- eran el principal peligro al que estaba expuesta la humanidad,  pero la historia mostraría que las principales amenazas pueden provenir de Estados que violan los derechos de sus propios ciudadanos, dentro de sus fronteras, o de terroristas que no se preocupan por las fronteras.

"Annus horribilis"

Desde su creación la ONU fue objeto de desprecio, pero jamás tuvo un año tan negro como 2004, calificado por su secretario general Kofi Annan como "annus horribilis". En realidad, fue en 2003 que comenzó la caída más brutal que conoció la organización, cuando Estados Unidos -el más poderoso de sus miembros- y el Reino Unido presionaron a un Consejo de Seguridad dividido para obtener una declaración de guerra contra Irak.

La decisión de declarar la guerra pareció en un momento cercana, pero algunos países europeos se opusieron y trataron de encontrar un terreno de acuerdo con los estadounidenses. Victoria de Washington: el Consejo de Seguridad votó una resolución que reconocía la ocupación estadounidense en Irak. Victoria europea: ese mismo Consejo instó a Kofi Annan a enviar una misión política de la ONU a Irak, a fin de acelerar el traspaso de poderes a los iraquíes.

El Secretario General nunca tuvo la sensación de poder oponerse al Consejo de Seguridad. Y, en ese caso preciso, estaba tan obsesionado por el hecho de que los estadounidenses acusaran a las Naciones Unidas de perder su "pertinencia", que se apresuró en mostrarse servicial. En realidad hizo mucho más que eso: Annan ofreció "lo mejor de la ONU" en la persona de su viejo amigo Sergio Vieira de Mello, el diplomático y edificador de naciones más experimentado de la organización. Once semanas después de haber llegado a Irak para tratar de llevar adelante su paradójico mandato (¿cómo se puede, al mismo tiempo, ayudar a una fuerza de ocupación y desmantelarla?) De Mello y otras 21 personas murieron en un atentado suicida.

En 2004 las cosas empeoraron. Se descubrió que soldados de paz enviados por Marruecos, Sudáfrica, Nepal, Pakistán, Túnez y Uruguay habían abusado de jovencitas en Congo y en Liberia. Funcionarios de Naciones Unidas responsables del programa Petróleo contra Alimentos, destinado a enviar víveres a Irak a fines de la década de 1990 (cuyo monto alcanzaba 65.000 millones de dólares), fueron acusados de haber aceptado sobornos. La Comisión de Derechos Humanos de la ONU, presidida en 2003 por Libia, reeligió a Sudán con un mandato de tres años en 2004, en medio de una campaña de masacres étnicas que ya había causado decenas de miles de víctimas en ese país.

A comienzos de 2005, en momentos en que la organización tocaba fondo, la administración Bush anunció que el próximo embajador estadounidense en Naciones Unidas sería John Bolton, un hombre que no reconoce la existencia del derecho internacional y que había declarado que si la ONU "perdía diez pisos, no se notaría ninguna diferencia".

Así fue que nadie se sorprendió el 29 de mayo pasado cuando, durante una conferencia de prensa, un periodista le preguntó al Secretario General si pensaba en renunciar. A Kofi Annan siempre le gustó bromear sobre las iniciales de su cargo, "S.G.", adjudicándolas a Scape Goat (chivo expiatorio). Pero esa vez, rompiendo con su carácter habitual, replicó: "De ninguna manera". Y, al contrario, prometió iniciar una serie de reformas en la ONU en ocasión de su sexagésimo aniversario, en el mes de septiembre.

La "reforma de Naciones Unidas" es objeto de debate -en general estéril- desde que la organización existe. Pero el tema nunca había sido abordado con tanta desesperación como actualmente. En una organización donde es difícil obtener un cargo pero imposible perderlo, varios responsables clave muy cercanos al Secretario General fueron destituidos. Annan aconsejó disolver la Comisión de Derechos Humanos, problemática a causa de la facilidad con la que se accede a ella, y reemplazarla por un consejo restringido cuyos integrantes serían países que realmente respeten esos derechos. Por otra parte, Alemania, Japón, Brasil e India formaron un bloque que desea sumarse como miembro permanente al actual Consejo de Seguridad. Algunos países africanos también se alistaron en esa carrera 3.

Pero es en Estados Unidos donde las voces que reclaman una reforma de la ONU son las más estridentes y altaneras. Los motivos de los presuntos "reformadores" son diversos. El líder de la mayoría en la Cámara de Representantes, Tom DeLay -cuyos ataques contra el sistema onusiano no son nuevos- desea una reforma que limite la autonomía de la organización, "una de las principales propagandistas mundiales de la tiranía y del terror". Un colega de DeLay, Henry Hyde, presentó recientemente un proyecto de ley, votado por la Cámara de Representantes el 17 de junio pasado, que prevé una reducción del 50% de la contribución estadounidense si la organización no acepta antes de 2007 al menos 32 de las 46 condiciones presentadas por Washington.

La administración Bush se opone, con razón, a ese proyecto de ley que, a su entender, "depreciaría" la influencia de Estados Unidos en el seno de la ONU, en momentos en que Washington más la necesita, y -posiblemente aun más importante para un gobierno que no deja de acumular poder- porque interferiría con la autoridad del Presidente en materia de política exterior. Tomando distancia de Hyde y DeLay, el gobierno estadounidense apoyó públicamente el llamado hecho por Kofi Annan para abolir la Comisión de Derechos Humanos y modificar la gestión y la administración de la ONU. Propuso la creación de un "comité de democracias" y la adopción de una convención sobre la lucha antiterrorista. Los dirigentes estadounidenses explican que recién después de concretarse esos cambios la Asamblea General deberá ocuparse de debatir la ampliación del Consejo de Seguridad. "No queremos que se consuma todo el oxígeno de la sala" debatiendo ese tema, estimó el subsecretario de Estado Nicholas Burns.

El gobierno estadounidense apoya la propuesta de conceder una banca permanente (pero sin derecho a veto) a Japón -segundo gran contribuyente de la organización- y a otro país más. Y sostiene la idea de agregar "dos o tres" miembros no permanentes. Según Burns, una ampliación más espectacular del número de miembros no sería "fácil de digerir", y haría aun más pesado a ese órgano de toma de decisiones. Incluso podría darse que el Consejo de Seguridad acabe pareciéndose al poco manejable Consejo de 26 miembros de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte).

Sin embargo, el presidente Bush no se pronunció claramente sobre las posibilidades que tenían las candidaturas de Brasil, Alemania e India. "No nos oponemos al pedido de ningún país de entrar en el Consejo de Seguridad", dijo el 27 de junio pasado, luego de haberse reunido con el jefe de gobierno alemán Gerhard Schröder.

Los responsables de la ONU en Nueva York son favorables a la idea de una reforma. No podría ser de otra forma, ya que la reputación de la organización está en un punto muy bajo incluso en el país donde tiene su sede. Eso no impide que los más veteranos funcionarios de la casa de cristal se muestren escépticos sobre el alcance de tal reforma, pues los problemas que afectan a la ONU son muy a menudo producto de las fisuras que la resquebrajaron desde su creación en 1945, y el resultado de políticas deliberadas por parte de los países miembros más poderosos.

"Asignar a Naciones Unidas la responsabilidad" del genocidio en Rwanda o del programa de armas nucleares de Irán -afirma Richard Holbrooke, ex embajador estadounidense ante la ONU- "es como responsabilizar al Madison Square Garden cuando el equipo de los New York Knicks juega mal" 4. La ONU es fundamentalmente... un edificio. Para renovarlo hay que reformar el comportamiento y las prioridades de los Estados que alberga.

Tomemos dos ejemplos notorios de la "crisis" que sacude a la organización: el mantenimiento de la paz y la mala gestión. Antes del escándalo del programa Petróleo contra Alimentos, nada había manchado tanto con sangre la bandera de la ONU como las masacres de Rwanda y de Srebrenica, matanzas perpetradas en 1994 y 1995 en presencia de fuerzas de Naciones Unidas encargadas de mantener la paz. Kofi Annan, que por entonces dirigía el departamento de operaciones para el mantenimiento de la paz en Nueva York, fue advertido de la inminencia de las exterminaciones por Romeo Dallaire, el general de sus fuerzas presente en Rwanda. De manera imperdonable, Annan no transmitió esa alerta al Consejo de Seguridad.

¿Pero, quién tiene la mayor responsabilidad por haber dejado que el genocidio tuviera lugar? ¿Annan, que estimó que dar la alerta hubiera incitado a los Estados miembros a no hacer nada o a huir de Rwanda (lo que efectivamente ocurrió durante el genocidio, cuando las potencias occidentales se limitaron a retirar sus cascos azules)? ¿O el presidente William Clinton, que por temor a una implicación de las fuerzas estadounidenses en esa región peligrosa pidió la evacuación de sus cascos azules cuando las masacres ya estaban en plena ejecución? ¿O el presidente francés François Mitterrand, que había contribuido a armar y a entrenar a los que cometieron el genocidio y que envió paracaidistas para socorrer a sus principales responsables en los últimos días de la tragedia?

¿Cambió algo desde entonces? Sí. Las naciones occidentales tomaron nota de las "lecciones de la década de 1990". Pero no para garantizar un efectivo mantenimiento de la paz, sino simplemente para evitar recurrir a dichas operaciones. Las fuerzas armadas de países occidentales que forman parte de los contingentes de Naciones Unidas son una excepción rarísima. Los países que suministran los efectivos más numerosos son actualmente Bangladesh, India, Pakistán, Etiopía y Ghana.

Las operaciones militares exitosas de la última década -intervención de la OTAN en Kosovo en 1999, operación australiana de salvamento en Timor Oriental en 1999 y misión británica en Sierra Leona en 2000- no fueron llevadas a cabo por Naciones Unidas, sino por "coaliciones voluntarias". En lugar de reforzar las estructuras colectivas que permiten efectuar tareas humanitarias y de mantenimiento de la paz esenciales, los países ricos decidieron actuar de forma independiente o directamente no hacer nada. Hoy en día son los países pobres los que se hallan ante el problema de manejar los casos más difíciles, como los del Congo o de Darfur.

Pero en lo que hace al mantenimiento de la paz, es difícil hablar de la ONU, como lo hace Bolton, en términos de "estructura burocrática, mastodonte oxidado". En realidad, la organización no dispone de suficiente personal para manejar los cascos azules que despliega. Luego del período negro de los años 1990, el Secretario General se comprometió a no dejarse superar por los acontecimientos en el futuro. Pero permitió que el Consejo de Seguridad autorice el envío de otras 18 misiones, 16 de las cuales aún están en curso. Ahora bien, a causa de los recortes presupuestarios, el funcionamiento de los 66.000 soldados de la paz debe ser asegurado por apenas 500 funcionarios instalados en la sede de la organización. Ningún Estado miembro occidental aceptaría enviar sus soldados a zonas peligrosas con un apoyo tan escaso. Pero cuando los efectivos provienen de países en desarrollo, las grandes potencias no se preocupan para nada.

Las declaraciones de Kevin Kennedy, uno de los encargados de las operaciones en la sede de Nueva York, resumen perfectamente la situación: "Generalmente se envía la ONU a lugares que no valen nada. Eso no autoriza la pereza ni la incompetencia, pero está claro que no valen nada. Cuando valen algo, los Estados miembros se ocupan personalmente del asunto". Si la ONU va principalmente a sitios que todos los países prefieren evitar, y si lo hace con recursos ridículamente escasos, ¿debe sorprender que su porcentaje de éxito no sea especialmente elevado?

El peso de los controles 

Y qué decir del otro gran objetivo de la corriente reformadora: la gestión de la ONU, que es de una ineficacia tristemente célebre. El presidente estadounidense Ronald Reagan había declarado cierta vez que aceptar una subvención del gobierno de su país -con todas las obligaciones que ello implica- es como casarse con una mujer y darse cuenta que toda la familia se muda a su casa antes de la luna de miel. Las condiciones que imponen los Estados miembros a cambio de su contribución a la ONU son aun más desmoralizadoras. Cada dólar de contribución -afirman- debe ser objeto de una contabilidad minuciosa, lo que obliga a menudo a los principales responsables de las misiones más peligrosas a pasar más tiempo resolviendo cuestiones de papeles que reflexionando sobre la forma de impedir el avance del sida, de organizar elecciones, o de garantizar la seguridad en las calles.

Y cuando se trata de decisiones que conciernen al personal, los Estados miembros tratan por todos los medios de ubicar a sus ciudadanos, independientemente de sus aptitudes para el puesto en cuestión. Como lo confirmó recientemente Annan, "no recogemos los mejores. Los gobiernos tienen tendencia a enviarnos personas que no saben donde ubicar".

Sin embargo, sería demasiado fácil responsabilizar a los Estados miembros del annus horribilis o cargar sobre ellos el peso de la reforma. Después de todo, las pocas veces que el secretariado de la ONU logró captar a las personas más capaces, casi nunca pudo conservarlas. Cuando Sergio Vieira de Mello murió en una explosión en Bagdad en 2003, Annan, visiblemente emocionado dijo: "Sólo tenía un Sergio". De esa manera, a la vez que rendía homenaje a un funcionario valiente y brillante, el Secretario General criticaba involuntariamente la organización que él mismo dirige.

Cuando necesitó un experto, Annan no pudo contar con nadie más que Sergio Vieira de Mello y el ex canciller argelino Lakhdar Brahimi, que hoy tiene 71 años. La ONU devora a sus jóvenes. Si sus dirigentes no logran extirpar la cultura derrotista reinante, que incita a los funcionarios a pensarse no como actores sino únicamente como objetos de las maquinaciones de los países miembros, la calidad de su personal seguirá resintiéndose.

Es muy poco probable que los países reunidos en el seno de Naciones Unidas cambien de política en un futuro cercano. Por lo tanto, es también poco probable que las contradicciones inherentes a la organización puedan ser fácilmente superadas. Si bien aún es necesario convencer a los Estados más poderosos de que una ONU fuerte será útil a sus intereses, todos los miembros coinciden en que una organización salpicada por escándalos aleja a los Estados miembros y a las agencias de la organización de los desafíos humanitarios y securitarios más urgentes que se perfilan en el horizonte.

Sesenta años después de la creación de la ONU, su secretariado debe poner orden en su administración: contratar, conservar y desarrollar jóvenes talentos; presionar para que los enviados y los principales responsables sean designados en base a su mérito y no a su nacionalidad; y no dudar en hacer públicas -en lugar de interiorizarlas- las tentativas de manipulación, de microgestión y de subfinanciamiento de los programas. Si hay una reforma que el secretariado de la ONU es capaz de realizar por sus propios medios, ésta consiste en negarse a que la bandera de la organización sirva para ocultar los desacuerdos y la indiferencia de los países miembros.

  1. Stephen Schlesinger, Act of Creation, Westview Press, Boulder (Colorado), 2003.
  2. Idem.
  3. D. Lecoutre, "L'Afrique et la réforme des Nations Unies", Le Monde diplomatique, París, julio de 2005.
  4. Equipo de basquet del campeonato estadounidense NBA. Juega como local en el Madison Square Garden.
Autor/es Samantha Power
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 75 - Septiembre 2005
Páginas:14,15
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Corrupción, Política internacional
Países Estados Unidos, Irak